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北京式治堵

北京是在一个高密度的城市里,试图让各种交通方式“均衡发展”,其结果是任何一种交通方式都陷入了困境。在这个城市的许多地方,甚至连走路都不方便了。

 
    号称“史上最牛的治堵方案”并未在北京如期而至。
  12月13日,北京市交通委员会公布“治理交通拥堵综合措施征求意见稿”(下称征求意见稿),传闻中的购车须提供停车泊位证明、限制外地户籍人口购车等表述没有出现。

而在过去的一个多月里,北京车市因此出现“恐慌性购买”。

当地媒体披露,11月份,北京市汽车销量创下今年以来单月销量纪录,达到近9.6万辆,比去年同期多出2.4万辆,同比涨幅33%,平均每天卖出3200辆。

进入12月,仅第一周北京就新增机动车2.1万辆,日均注册机动车3000辆,机动车增幅比去年同期提高100%。

北京市公安交通管理局发布消息:截至12月5日,全市机动车保有量达到471.1万辆。

“事实上,北京一直在鼓励对小汽车的使用,”一位多次参加北京交通方案论证的专家对征求意见稿有些失望,“即使在这个治堵方案中,决策者还没有放弃老一套思维,仍指望通过修更多的马路来迎合更多的小汽车增长。”

   对小汽车的鼓励
 

征求意见稿显示,北京市将加快道路交通基础设施建设,提高承载能力。措施包括:全面推进中心城干道路网系统建设、加快建设中心城道路微循环系统。

这些新增道路主要为什么样的交通服务?征求意见稿未予说明。

“这显然是为了照顾小汽车,”前述交通专家对本刊记者说,“但这是徒劳的,因为用不了多久,新增的车辆就会把这些道路占满。”

按照征求意见稿拟定的计划,2012年底前,北京市将基本实现中心城城市快速路网规划。将改造完善建国门桥立交、万泉河桥立交等7个快速路网节点。规划建设核心区南北地下快速通道,2011年开工建设西二环、东二环等地下快速通道工程。

此外,还将开工建设中心城内新街口北大街,手帕口铁路道口平改立等干道网瓶颈点段以及万寿路南延、柳村路、化工路等道路200余公里,进一步完善城市干道网。建设完成一批人行过街设施。

对中心城区次干路及以下等级道路建设,北京市级财政将给予项目总投资(含征地拆迁)30%的资金补助。

在小汽车的使用方面,征求意见稿提出“合理调控单位和个人年度小客车增长速度”、“进一步调整停车费收费”等限制性措施,同时又提出“建设中心城5万个以上公共停车位”、“因地制宜建设20万个基本停车位”等鼓励性措施。

“事实上,欧美许多城市,现在均不鼓励在市区建设停车位,”世界银行的一位交通专家对本刊记者说,“因为在城市的黄金地段,对小汽车进行这样的补贴太昂贵了。所以,就是要制造停车难,吸引更多的人使用公共交通。但中国的情况却与之相反。”

今年9月12日,全长187.6公里的北京六环路全线贯通,这是目前中国最长的环城高速公路,它使北京的高速公路里程达到920公里,整体高速路网基本形成。

仅过去五天,9月17日,一场小雨就让北京交通“瘫痪”——晚高峰拥堵路段峰值超140条,打破今年年初因大雪造成90余条拥堵路段峰值的纪录,其情形堪比2001年“12·7”雪后大堵塞。

在过去的二十年中,在北京轰轰烈烈上演的道路建设工程,与二战后美国实施的国家州际和防御高速路计划引发的情况相似,都是将宽大的道路引入城市内部,刺激小汽车的增长,使大量人口迁往郊区居住,甚至去买第二辆车。

“北京二环路刚建好时,媒体报道说,过去45分钟转一圈,现在只需27分钟,大家都欢天喜地。”中国城市规划设计研究院副院长杨保军向本刊记者回忆,“可据我观察,这27分钟的纪录仅保持了三个月,过了半年,这条路又恢复了常态。三环路修通后,媒体又报道说,转一圈的车行时间,由过去的一个小时减少到40分钟了。我又去观察,仅过4个月就又堵起来了。于是又修四环路,还这样。事实表明,靠这个是解决不了问题的。”

但这并不妨碍北京市修建更多宽大的马路。征求意见稿显示,未来两年内,北京市还将完成五条共计37.3公里的城市快速路建设。

   放在远处的目标
 

北京市交通委员会提供的数据显示,2009年,北京市公交出行比例由2008年的36.8%提高到了38.9%;小汽车的出行比例为34%。

公共交通、小汽车、自行车加步行——这三大类出行方式,在北京的交通结构中以相似的比例三分天下,为世界各大城市罕见。

一般而言,不同的交通政策对应着不同的城市形态。以小汽车交通为主导的城市,如洛杉矶,是以超低密度蔓延发展;而高密度的城市,如伦敦、曼哈顿、香港,则以公共交通为主导,公交出行比例达到90%。

北京是在一个高密度的城市里,试图让各种交通方式“均衡发展”,其结果是任何一种交通方式都陷入了困境。在这个城市的许多地方,甚至连走路都不方便了——到处都塞满了车;有的路段,人行道还被拆除了。

征求意见稿提出,到2015年,北京市中心城公共交通出行比例达到50%。这显然是一个较低的指标,意味着小汽车的发展仍拥有一个可观的空间。

“加大优先发展公共交通力度,鼓励公交出行”、“改善自行车、步行交通系统和驻车换乘条件,倡导绿色环保出行”是征求意见稿提出的两项举措,内容包括:加快中心城轨道交通建设;改造既有轨道交通线路安全运营服务设施;构建公交快速通勤网络;进一步优化调整地面公交线网;加快综合交通枢纽和公交场站建设;建成1000个站点、5万辆以上规模的公共自行车服务系统;积极发展中小学校车服务系统和鼓励单位开行班车;建设驻车换乘(P+R)停车场。

具体到细节,比如,中心城内的快速路及主干道,是不是都将施划或建设公交专用道?征求意见稿则语焉不详,只是模糊地表达为“重点在三环路等快速路、主干道及拥堵路段增加施划、建设公交专用道,在公交港湾或公交线路集中的站点,根据实际需要施划公交专用道,方便公共电汽车进出站”。这表明在中心城的路权分配上,公共交通尚未获得绝对的优势地位。

接下来的问题是,如果公交专用道不能在中心城所有的快速路、主干道上施划或建设并联结成网,“公交快速通勤网络”将如何构建?如果公共交通不能通过路权调整,摆脱低效状况,对小汽车的大规模使用就无法避免,同时,这意味着更大规模拥堵的发生。

大容量快速公交被列为“公交快速通勤网络”的内容之一,按照征求意见稿的表述,它同样无法自成体系。

征求意见稿提出,2011年底前将建成阜石路大容量快速公交,完善朝阳路、安立路大容量快速公交线路的道路设施条件,实现与其他车辆的物理隔离;加快建设广渠路大容量快速公交线路。

像这样在个别路段发展大容量快速公交,国外尚无成功案例。

与之形成对比的是,拥有700万人口的哥伦比亚首都波哥大,是在两年时间内,将城市主要道路用大容量快速公交覆盖,并形成一个系统,以自行车、步行、小汽车作为支线交通方式,做到与快速公交的零距离换乘。这样,市民无需再自驾车上下班,使城市在很短的时间内走出了噩梦般的拥堵。

可以肯定的是,如果大容量快速公交、公交专用道不能迅速形成一个高效率的系统,北京就无法摆脱对小汽车交通的依赖。

虽然征求意见稿提出“加快中心城轨道交通建设”、“编制完成中心城轨道交通线网加密规划”、“2015年轨道运营总里程达到561公里以上。‘十二五’期间新开通的轨道交通线中心城占80%”,但地面交通如果仍以小汽车为王,“加大优先发展公共交通力度,鼓励公交出行”就只能是被放在远处的目标。

在这样的情况下,征求意见稿鼓励发展的校车和班车,也很难有效组织——它们势必湮没在小汽车的海洋里。

征求意见稿拟择机实施的交通拥堵收费,也很难在小汽车依赖的环境下,得到市民的认同。

   进城上班,出城睡觉
 

征求意见稿列出的综合措施中,排在第一位的是“进一步完善城市规划,疏解中心城功能和人口”,内容包括“进一步优化调整城市功能布局。全面实施《北京城市总体规划(2004年-2020年)》,严格控制中心城建设总量增量,加快重点新城建设”。

1950年代以来,北京市以改造旧城为发展方向,以环路和放射线向外“摊饼”,形成了就业过度集中于中心区、居住过度分散于郊区的单中心城市结构,在城郊之间引发大规模潮汐交通。

2002年3月,新华社关于北京城市发展模式的调研指出:疏解中心区的人口压力,一直是北京市城市建设的一个主导方向。1993年经国务院批复的城市总体规划提出的一项重要任务就是改变人口过于集中在市区的状况,大力向新区和卫星城疏散人口。可是,这项规划提出的目标与执行的结果,出现不尽如人意的反差,由于城市的就业功能一直集中在中心区,人口疏散很难取得成效。相反,由于规划是以改造与发展中心区为导向,大量房地产项目涌入旧城,使市中心区的建筑密度越来越大,人口密度也越来越高。

这项调研援引两院院士、清华大学建筑学院教授吴良镛的观点认为,导致上述问题的根本原因在于“单中心+环线”的城市发展模式。这种模式,在城市不大时是适用的,但是城市越大,这种模式就会使中心区聚焦作用越来越强,负担越来越重,从而出现交通、环境恶化等一系列问题。

在中央高层的关注下,北京市启动了总体规划修编工作。2005年1月《北京城市总体规划(2004年-2020年)》获得国务院批复,提出整体保护旧城、重点发展新城、调整城市结构的战略目标,力图通过全市的平衡发展,变单中心为多中心,扭转城郊之间发生大规模通勤交通的局面。

五年过去了,新版总体规划实施情况如何?11月17日,北京市人大城市建设环境保护委员会主任委员赵义,在市人大常委会上就总体规划的实施情况作评估报告,指出总体规划实施过程中存在的突出问题包括“城市空间布局调整与城乡协调发展任务依然艰巨”。

“目前我市中心城人口和产业过度集中的局面没有得到根本改变,”赵义在报告中指出,“城六区内集中了全市60%以上的人口和75%的国民生产总值,摊大饼式的城市发展格局依然没有得到有效遏制。新城综合功能尚显不足,产业与居住脱节状况比较普遍,没有有效发挥总体规划中提出的疏解中心城人口和功能、聚集新的产业、带动区域发展的作用。”

新版总体规划被批准之后,大规模的城市建设并未在中心城内停歇。2005年4月,北京市政府对旧城内危改项目作出调整,仍有66片将直接组织实施,30片将组织论证后实施。

北京四环以内,减去道路、基础设施、公园、学校等用地后,其余用地一半以上都和中央职能有关。近年来,中央机构用地需求有增无减,多是在原地扩张。

公共服务功能在中心城内呈强化之势。旧城内的东单地区,相邻着三家“三级甲等医院”——北京医院、协和医院、同仁医院,它们均在原地扩张。

尽管总体规划提出“打破行政界限,实施统一的规划与管理,有效避免重复建设”,但在中心城内,以区为主、同构竞争的发展模式保持着强大惯性——朝阳区着手CBD东扩、西城区着手金融街西扩、丰台区着手丽泽金融商务区建设。2010年7月,北京旧城四区合并为两区,“区划调整后可以集中力量加快老城区改造”被写入官方意见。

以上这些情况意味着北京中心城内的功能仍在集中,且是在趋于饱和的空间内,通过拆迁改造来完成,大量的工作人口被驱往郊区居住势难避免。

通州是新版总体规划确定重点发展的新城之一,那里预留了行政办公用地,并计划建设“北京最高端的商务中心区”。但面对中心城更为强大的同质化竞争,以及大规模收容中心城外溢人口的现实,这个新城极有可能沦为100万人口(新版总体规划预留的规模)的巨型睡觉城。

   未来的可能
 

实施仅五年的新版总体规划已行至“破产”的边缘——

北京市人大常委会披露,至2009年底,北京市实际常住人口总数达到1972万人,提前十年突破了总体规划确定的到2020年北京市常住人口总量控制在1800万人的目标。

总体规划提出,2020年中心城人口规划控制在850万人以内。但北京市规划委员会有关负责人上个月透露的信息显示,目前中心城区人口已超过1000万人。

“必须确保总体规划的全面实施,”赵义在评估报告中呼吁:须以城市功能和产业的疏解带动人口的疏解;新城发展要处理好“建城”和“兴业”的关系,实现职住均衡;市政府必须加强统筹协调力度。

眼下,征求意见稿再次强调全面实施总体规划,但它能在多大规模上让推土机在中心城内停下来?

也许,更为现实的讨论是:当故宫周围被各类机构占罄之后,一个人口规模超过2000万,甚至3000万的城市将如何运转?

东京和洛杉矶提供了两个案例。前者是一个典型的单中心城市,致力于通过交通技术治堵;后者是一个典型的小汽车城市,致力于通过低密度的郊区发展,来保持汽车的速度。

如今,东京四通八达的地铁与地面铁路规格统一,不仅覆盖整个东京,而且与首都圈内其他城市相连。快捷的铁道客运系统已成为东京居民出行的首选交通工具。城市中心区,90.6%的客运量由轨道交通承担,车站间距不超过500米。

如此发达的公共交通也无法缓解东京市民的痛苦——市中心区是“工作者的地狱”,在每日高峰期进出市区的轨道交通里,乘客均被挤成沙丁鱼之状。

再看洛杉矶。在这个城市,步行已面临消失的可能,干任何事情皆须车进车出。宽大的马路上,车辆风驰电掣,一堵起来便难以疏解。

此类对小汽车过度依赖的城市,已深刻影响了美国的外交和国防政策,迫使政府不计代价控制中东石油。

从目前情况看,北京更似东京与洛杉矶的混合体——中心城内,“工作者的地狱”已然形成;城市边缘,高速路两侧,郊区商业中心纷纷建立,车轮上的生活蔚然成风。

征求意见稿向这个混合体作出了妥协——继续鼓励本是相互冲突的交通方式在市区范围内冲突式发展。

在很大程度上,这只是昨日故事的再现。□

  发表于:瞭望新闻周刊



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