财新传媒
位置:博客 > 王军 > 在“城市空间的社会建构”座谈会上的发言

在“城市空间的社会建构”座谈会上的发言

王军:前面两位先生都提到人口密度和土地财政的问题,我想就着这两个话题谈一谈。毋庸置疑,一个城市的健康发展,离不开正确的价值取向,一个城市好不好,要看它如何面对弱者,而不是向强者致敬。一个城市价值的实现,离不开相匹配的公共服务能力。评论城市的建设和改造,我们除了价值判断之外,还要从技术层面做一些分析,要知道一个城市面对这样的问题,为什么还要那么去做。

以北京为例,2017年9月中央政府批复的新一版北京城市总体规划提出人口要控制在两千三百万。我们看到,2004年版北京城市总体规划就提出2020年北京市人口要控制在1800万人左右,可是,2009年就被突破了。2000年至2012年,北京市常住人口增加了712万人,年均增加近60万人,相当于每年增加一个大城市的人口。近几年,北京市采取了一些措施,人口增幅有所下降,但目前的人口已超过2100万。在这样的情况下,政府部门认为各方面资源条件已经触到天花板了,就要控制人口。

人口规模与经济规模是匹配的。你这个城市有这么大的经济规模,就必然带来这么大的人口规模。经济规模持续增长,人口规模就很难下降。这是一个根本矛盾。上世纪五十年代以来,北京要不要成为一个经济中心,争论不断。虽然上世纪八十年代以后,不再提把北京建设成为一个经济中心,可事实上,在改革开放的大潮中,北京与其他城市一样,执行的是以经济建设为中心的方针。北京市承担着首都地区的公共服务,中央政府并没有设立首都财政,北京市是以小财政支撑着大服务。按照目前的税制,地方政府的财政收入,一是靠增值税,二是靠卖地。说到底是,是靠做大经济规模做大税收。经济规模做大了,人口就来了,因为机会集中在你这个城市。要想控制人口规模,问题也就来了。

北京市是市区两级财政分灶吃饭,十六个区,每个区都有自己的财政,都是一级财政主体,都得靠经济规模吃饭。1994年分税制改革,中央政府拿走一半以上的税收,财权向上集中,事权向下集中,地方财政吃紧。地方政府缺乏稳定的税收来源,其经常性税收主体是增值税,中央政府分走75%,地方政府留下25%。2016年原属地税的营业税全面改为增值税之后,中央与地方,增值税五五分成。为保证财政收入,地方政府必然竞争增值税,必然竞相卖地。这样的财政收入,支撑了基本公共服务的供应,也支撑了中国城市的快速发展,也带来很多问题。我们看到,在这样的税收结构之下,不同的财政主体之间很难做到水平分工,往往是你死我活,同构竞争,天津搞了汽车工业,北京也要搞汽车工业,要做到区域协调发展,真是很难。要控制人口规模,更是难上加难。

财政收入问题,说到底是公权力与私权利的利益关系问题。我们要想一想:人类为什么需要城市?一个城市最基本的关系是什么?城市不同于乡村,是因为城市人口众多、分工细致,需要经常性的公共服务供应。所以,需要成立一个政府,大家以付税的方式请这个政府提供这种服务。公共服务的供应又会带来社会增值,这个城市有了很好的教育、很好的文化设施,保护好了文化遗产,提供了清洁的空气,修建了很好的地铁等等,都会带来这个城市的不动产增值,不动产拥有者就会通过房价上涨自动切割这个红利,而对这部分私权收入,我们并没有设置一个返还公共财政的税收渠道。不动产拥有者可以坐享增值,财富的分配是在向强者集中;政府如要回收增值,只能通过拆迁,又造成诸多社会问题。

如果能够通过税收渠道,使公共服务带来的社会增值正常返回公共财政,实现财政收支良性循环,许多问题就容易避免了。我们看到,欧美城市均以不动产税为收入主体,城市政府提供了公共服务,保证并提升了不动产价值,就能够保证税收,就没有必要搞那么大的经济规模了。此种税制,中国古已有之。《周礼》已记邦中之赋;宋代,具有不动产税性质的城郭之赋被纳入基本税制。1930年国民政府《土地法》规定的地价税和土地增值税、1951年中华人民共和国开征的城市房地产税,亦属不动产税性质。此种税制关系大家在城市里如何组织我们的生活,是平衡公私利益的重要工具,不但能够防止财富分配的倾斜,增进社会公平,还能使政府专注于公共服务的供应——这才是政府的本职。如果中国的城市开征了不动产税,确立了此项税收的主体地位,北京市还有必要搞这么大的经济规模吗?事实上,北京作为全国的文化中心,拥有北京老城、故宫等数量众多、不可替代的文化资源,拥有那么多优质的文化、教育设施,已能充分保障这个城市的不动产价值,保护好了这些文化资源,提供了优质的公共服务,城市政府就能够通过不动产税回收增值,保证充足的财政收入,就能创造更好的条件疏解非首都核心功能,京津冀各个城市、北京市各个城区就可望实现水平分工、协调发展,竞争增值税带来的恶性循环就可望得到扭转。经济规模下降了,人口规模也就容易控制了。

很需要关注已经部署的房地产税改革。我理解,这是一个综合性的改革,须以相应的土地制度改革来配套,这个问题可以再作讨论。必须明确的是,一个城市或者一个文明体,最基本的关系就是公和私的关系,公私之间出了问题,那就是大问题。改革开放快四十年了,现在到了要正视并处理好这个关系的时候了。公私关系理顺了,许多问题就好办了。对此,需要战略眼光。否则,头痛医头,脚痛医脚,零敲碎打,难上加难,容易忙中出错。(发表于《读书》杂志2018年第4期,此为原稿

推荐 0