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土地使用权到期悬念

很有必要对我国土地使用制度作一番考察,只有这样,才能对温州土地使用权到期案例牵扯的一系列问题作出回答。回顾历史,还必须思考:一个社会的公权力与私权利存在着怎样的关系?这一关系该如何建构?

文/王军

温州部分房屋土地使用权到期,近期引发各界关注。据媒体报道,今年3月,温州出现有市民正常买卖二手房后而无法完成交易的情况,原因是20年土地使用权到期。如果要续期,必须再缴纳土地出让金,这部分总额接近房价总额的1/3。随即,有消息传出:“土地续期费用为总房价的1/3。”

温州市有关方面对此回应,物权法规定住宅建设用地使用权届满自动续期,但“自动续期”该如何续期,目前国家尚未出台相关实施细则。媒体有关“收取几十万元出让金才能续期”的报道是对信息的误读。

1990年,《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定了不同用途土地使用权出让的最高年限:居住用地70年;工业用地50年;教育、科技、文化、卫生、体育用地50年;商业、旅游、娱乐用地40年;综合或者其他用地50年。

相关报道显示,上世纪90年代,在土地出让政策开始执行时,温州市在不超过居住用地最高年限70年的前提下,按20年到70年分档,由受让方自行选择,给予办理出让手续。这就出现了20年的土地使用权。

这类情况看似特殊,却牵动千家万户:无论年限长短,土地使用权终会到期,到时候该怎么办?一时之间,众说纷纭。

如何“自动续期”或“依照法律规定办理”

在我国现行物权制度下,不动产权由房屋所有权和土地使用权构成。物权法规定:“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期,依照法律规定办理。”

可以肯定的是,“自动续期”和“依照法律规定办理”皆须遵循1988年宪法修正案关于“土地的使用权可以依照法律的规定转让”和土地管理法关于“国家依法实行国有土地有偿使用制度”的规定。

如果土地使用权到期须一次性缴纳相应用途土地使用权最高年限的土地出让金,才能“自动续期”,才是“依照法律规定办理”,又可能导致土地使用人面对已高涨的房地产价格,无力一次性承担高额土地出让金的情况。此时,政府部门如果收回土地使用权,势必一并征收土地使用人的房屋所有权,必引发一系列矛盾。如不征收房屋所有权,又会造成事实上的土地无偿使用。这样,土地有偿使用制度便形同虚设。

有观点认为,居住用地70年土地使用权到期后应该免费续期,让利给业主。但是,地方政府高度依赖土地财政,收取土地出让金又有其法理依据,如果将其抽空,地方财政如何维持?

还有观点认为,可以费改税,不再收取出让金,而是由取得永久性住宅建设用地使用权的权利人向国家缴纳税金。这被视作一个创见。但是,这项税金如何征收?国家收取之正义性何在?“永久性住宅建设用地使用权”如何取得?它与这一税金有何关系?这会不会与“城市的土地属于国家所有”的宪法规定发生冲突?一系列问题无法回避。

温州案例可谓牵一发而动全身,也是当前改革步入深水区的明证。研究并解决好这一案例,可能会为当下正在深化的土地与税制改革提供一个契机。

有必要对我国土地使用制度作一番考察,只有这样,才能对温州土地使用权到期案例牵扯的一系列问题作出回答。回顾历史,还须思考:一个社会的公权力与私权利存在着怎样的关系?这一关系该如何建构?

回溯人类文明之起点,我们看到,城市之诞生是生产力发展到一定阶段,出现了农业剩余,部分人口能够脱离农业生产以一定规模定居之结果;城市之诞生又深刻定义了公权力与私权利的关系。作为私权利的一方,城市居民对公共服务存在经常性需要,便以缴税方式换取政府提供此项服务;作为公权力的一方,政府提供的公共服务又会增值私权,哪个城市的公共服务更好,哪个城市的不动产价值就更高。

公共服务的投入必然沉淀于不动产的价值之中,转化为不动产所有者的财产性收入。在城市空间内,公共服务不可能均衡分布,靠近优质公共服务资源的私有不动产能够切割到更多的社会增值,拥有更高的不动产价格。由于公私之间存在此种利益输送关系,就必须为二者建立利益平衡机制,应该通过正常渠道,将不动产所有者不劳而获的公共服务外溢价值返还财政,彰显公平正义,并使公共财政得以持续。

有偿有限期土地使用制度之辨

新中国成立后,政府部门对城市不动产重新登记,发放房地产所有证,1951年开征城市房地产税,按房地产的区位条件、交易价格等,确定标准房价、标准地价、标准房地价,每年分期按固定税率征收,建立了回收公共服务投入的税收渠道。

城市政府同时向国营企业、机关、部队、学校等占用的市郊土地征收土地使用费或租金,其意义亦在于城市政府为各家单位提供公共服务,理应收取相应费用。

1954年之后,高度集中的计划经济体制建立,土地使用费或租金停收。此后,伴随着对私有房地产的改造,城市房地税源缩减,1982年宪法规定“城市的土地属于国家所有”之后,此税停征,土地无偿无限期使用,城市政府的财政及公共服务供应严重短缺。

不动产失去了财产权属性,公共服务带来的社会增值无法计量,更谈不上以税收方式返还财政,公共服务入不敷出。面对此种困境,1988年宪法修正案规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”,土地有偿有限期使用制度推行,土地使用权具有了财产权属性,政府出让土地使用权,一方面是为公共服务收费,一方面又回收了公共服务的外溢价值。

在这个意义上,缴纳了一定期限的土地出让金,就意味着为这一期限的公共服务付费,并能够正当分享公共服务带来的增值。土地使用权到期,也意味着公共服务到期,土地使用人理应为下一阶段的公共服务续费。

可是,现行土地使用制度已显现弊端。土地出让金是一次性收缴,一块地一卖就是几十年,如果一届政府把建设用地都卖光吃尽,后几届政府靠什么吃饭?土地使用权到期后再一次性收取几十年的土地出让金,在房地产价格已被推高的情况下,土地使用人能否承受,确是一大问题。

另外,不动产理应伴随公共服务的优化而不断升值,可是随着土地使用权的期限迫近,其价值必然缩减。在现行土地使用制度下,不动产价值如同抛物线般起伏——在享有土地使用权的初始阶段,因期限问题不敏感而呈上升趋势;随着时间推移,“大限”来临,其价值急速跌落,直至不能交易,像温州那样。这时,土地使用权的价值已归为零值。虽然土地使用人还享有房屋所有权,可是,皮之不存,毛将焉附?

因有限期使用而形成的土地使用权价值“归零定律”,必生发一系列问题。通常情况下,银行视不动产为优质抵押品,如果它急剧贬值并“归零”会带来什么?

土地使用权的一次性出让,也难以缓解地方政府经常性收入难题。在当前税制下,地方政府的经常性收入主项来源于增值税分成,为维持这一每年都有的收入,一些地方政府往往不顾条件扩大经济规模,各级领导不得不忙于招商引资,难以专注于公共服务的供应,这使得政府行为难以转型,企业税负也难以降低。

以上情况表明,很有必要建立一个更加良善的为公共服务收费并公平回收公共服务外溢价值的通道。

“加快房地产税立法并适时推进改革”

已被纳入议事日程的房地产税改革为这一通道的建立提供了机遇。发达国家的经验表明,以不动产市场估价为税基,按固定税率收取的房地产税,亦称财产税,可为公共服务外溢价值的回收提供相对理想的方式。

在美国,地方财产税(课税对象是纳税人所拥有的不动产和动产,其中房地产类不动产是主要税基)占地方财政总收入的29%左右,占地方税收总收入的75%左右。财产税以财产的评估价值为计税依据,其评估价值一般为市价的30%至70%,名义税率为3%至10%,实际税负为1%至4%。财产税按季度、半年或年征收,全部收入用作中小学教育、治安、供电、环保等公共费用。

以房地产税为地方税的主体,与城市政府提供公共服务的职能一致,有利于形成“公共服务→不动产增值→税收增长→提供更优公共服务”的良性循环,使城市政府专注于公共产品的供应而不是盲目追求经济总量与土地圈售,并可促进环境保护与土地集约利用。

发达国家的房地产税与新中国成立后开征的城市房地产税在原则上高度一致。如果开征此税,土地使用权到期之后,就没有必要再让土地使用人为未来的土地使用期限一次性缴纳土地出让金了。这不但有利于降低土地使用人的当期负担,还有利于解决现行土地使用制度存在的弊病。

而要推行此项税制,则需要进行相应的土地使用制度改革——将有限期的使用权变更为无限期的使用权。应当理解,只有无限期的土地使用权才能摆脱土地使用权价值“归零定律”,才能真实积淀公共服务的外溢价值,在此基础上,开征房地产税方显公平正义。

那么,无限期的土地使用权与“城市的土地属于国家所有”是否存在冲突?这会不会导致土地的私有制?

其实,开征房地产税实现不动产的涨价归公,是土地国有的另一种实现方式。国家实行严格的土地用途管制与规划建设审批,开发权亦属国有,所谓的土地私有制并不成立。

十六届三中全会提出“实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费”之后,十八届三中全会又提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。温州的土地使用权到期案例与此项改革能否对接,值得观察。□

刊于《瞭望》2016年5月2日第18期

 
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