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抓住北京旧城保护的最后机会

抓住北京旧城保护的最后机会
 
    文/王军
 
    2004年经北京市人大常委会通过、2005年经国务院批准的《北京城市总体规划(2004~2020年)》(下称《总体规划》)对历史文化名城保护作出规定:“重点保护旧城,坚持对旧城的整体保护”(第60条);“保护北京特有的‘胡同-四合院’传统的建筑形态”(第61条);“停止大拆大建”(第62条);“推动房屋产权制度改革,明确房屋产权,鼓励居民按保护规划实施自我改造更新,成为房屋修缮保护的主体”(第67条);“遵循公开、公正、透明的原则,建立制度化的专家论证和公众参与机制”(第67条),等等。
    《总体规划》特别强调:“本规划一经批准,由北京市人民政府统一组织实施,北京市各委、办、局和各级政府必须统一思想,充分认识城市总体规划的重要性,维护城市规划的严肃性、权威性”(第160条);“本规划一经批准,任何单位和个人未经法定程序无权变更”(第176条)。

由于种种原因,《总体规划》的上述条款在执行中面临着巨大挑战。《总体规划》被批准实施以来,对北京旧城的拆除活动并未完全停止。这一情形,不仅关系已残存不多的旧城区的生死存亡,还关系《总体规划》确定的城市结构调整这一重大战略能否得到落实。可以肯定的是,如果旧城之内的大规模拆除重建项目仍被继续推进,不但北京乃至中国最可宝贵的历史文化遗产——元明清古城将承受不可逆转的彻底损失,而且北京的单中心城市结构——这一导致交通拥堵、环境污染等城市功能障碍的问题将加剧恶化,结果便是老北京与新北京的两败俱伤,而这正是《总体规划》力图避免的情形。

《总体规划》针对过去半个多世纪以来北京城市发展存在的问题,经过科学研究,提出整体保护旧城、重点发展新城、调整城市结构的战略目标,要求“逐步改变目前单中心的空间格局,加强外围新城建设,中心城与新城相协调,构筑分工明确的多层次空间结构”(第15条)。这一方针事关首都发展大局,我们必须不折不扣地执行。

形势严峻
 

在《总体规划》修编过程中,普遍产生的共识是:自1950年代开始在旧城上面建新城,以旧城为单一的城市中心不断向外扩张的发展模式,导致了北京的城市就业功能过度集中于以旧城为核心的中央区域,大量居住人口在郊区分布,引发城郊之间巨大规模的长距离交通,导致严重的交通拥堵,虽经1980年代以来不断投入巨资修路架桥仍难以缓解,因此必须改变以改造旧城为导向的城市发展方向,通过整体保护旧城、重点发展新城、调整城市结构,推动全市平衡发展,以从战略层面走出目前的困境。

这意味着必须采取果断措施,将城市中心区的建设量向外围新城转移,避免外围新城继续承载因中心区改造而被迫外迁的居住人口,沦为巨大规模的睡觉城。只有保护旧城,严格控制中心区的建设量,才能产生“挤出效应”,使外围新城的建设获得最为充分的市场支持,城市结构的调整才能顺理成章。因此,在首都的城市发展中,旧城保护牵一发而动全身,具有重大的宏观调控与全局性的战略意义。

这些年来,北京市有关部门在旧城保护方面做了许多工作。据北京市规划委员会今年3月向北京市政协文史委员会所作的《北京市历史文化名城保护工作情况汇报》(下称《情况汇报》)介绍,“十一五”期间,北京市全面开展历史文化名城保护的规划编制,建立、健全各项技术标准;强化规划管理,在推动重要功能区、重点项目建设中做好历史文化名城保护工作;历史文化名城核心区和历史文化街区保护工作上取得新进展;文物保护与修缮工作取得重大成果,地下文物保护、发掘取得新成绩;健全法律法规、完善保护制度,严格文保执法。

但形势仍不容乐观。《情况汇报》称,旧城的“整体环境持续恶化的局面还没有根本扭转。如对于旧城棋盘式道路网骨架和街巷、胡同格局的保护落实不够,据有关课题研究介绍,旧城胡同1949年有3250条,1990年有2257条,2003年,只剩下1571条,而且还在不断减少。33片平房保护区内仅有600多条胡同,其他胡同尚未列入重点保护范围内”。

据北京市规划委员会、北京市城市规划设计研究院、北京建筑工程学院编著的《北京旧城胡同实录》(2008年出版)披露,2005年北京旧城内共有胡同1353条,“通过整理2005年东城、西城、崇文、宣武各区拟建和在建项目,我们发现涉及的胡同有419条,其中保护区121条,协调区91条,其他区域207条。这419条胡同中风貌保存状况良好或历史文化资源与内涵较为丰富的约185条,保护区占59条,协调区占61条,其他区域占65条。如按照保护区内必须保留,协调区内和其他区域保留这些较好胡同的原则统计,则协调区将有30条胡同不保,其他区域有132条胡同不保。这样,胡同数量实为1191条,其中保护区616条,协调区79条,其他区域496条”。(第18页)

综合上述资料可知,2003年至2005年之间,旧城之内的胡同数量已从1571条减至1353条,两年内共减少218条,年均减少109条。截至2005年,旧城四区还有相当一批拟建和在建项目,涉及419条胡同,处理原则是:保护区内必须保留,协调区内和其他区域保留较好的胡同——《北京旧城胡同实录》课题组据此作出胡同数量再度减至1191条的预测,即还有162条胡同在2005年《总体规划》被国务院批准之后仍将被继续拆除。

截至今日,旧城之内,胡同还残存多少?过去5年中,又批准和实施了多少改造项目?现在,还有多少改造项目正在或将要实施?在今年市政协文史委员会为调研“重视北京历史文化遗产,做好古都风貌和文物保护工作”而召开的相关会议中,有关部门未能作出说明。

成功探索
 

事实上,北京市在历史文化名城保护方面,已经探索出不少成功的经验,在国内国际获得广泛赞誉,最为突出就是烟袋斜街和南锣鼓巷的保护。

在烟袋斜街和南锣鼓巷,政府做的最重要的工作就是宣布那里不再属于拆迁范围,这样居民就有信心自我修缮房屋,社会资本也被吸引过来,房屋租赁、交易活动随之产生;政府再对当地的基础设施进行必要的改善,推动地段价值,便激活了整个街区,增进了“血液循环”;在此基础上,再提出详细规划与设计导则,确保房屋的修缮活动符合历史文化名城保护的要求,便收获积极的保护成果。

《总体规划》指出,旧城部分地区出现衰败的趋势,是由于市场机制、房屋产权制度不完善等诸多因素导致的。这一总结一针见血。历史的经验告诉我们,只要财产权是安全稳定的,市场交易是公平自愿的,房屋质量的维持与提高,就完全能够依靠居民与社会的力量来完成,无需政府大包大揽、耗费财力。新中国成立之初,北京市通过房地产总登记、确权发证,建立了良好的房屋产权保护体系,但经过“大跃进”时期对部分出租房屋的“改造”,特别是“文化大革命”时期对所有私有房屋的违法充公等复杂过程,房屋产权体系出现混乱,在1990年代以来的大改造背景下,四合院地区的产权、户口被冻结,房屋交易等市场行为完全窒息,结果便是:四合院要么被拆掉,要么自己烂掉。

烟袋斜街和南锣鼓巷经验的可贵之处就是一改过去剃光头的改造方式,通过财产权的保护与市场力量的调动、保护规划的实施,建立行之有效的保护机制,使原本衰败的街区得以自然而真实的再生。这表明,《总体规划》提出的“推动房屋产权制度改革,明确房屋产权,鼓励居民按保护规划实施自我改造更新,成为房屋修缮保护的主体”(第67条)是完全正确的,是应该在旧城的整体保护工作中大力落实的。

问题与建议
 

目前北京旧城保护面临的突出问题包括:

一、旧城整体保护工作尚有许多空白点。根据北京市规划学会的调查,2003年旧城之内尚有900多条胡同未被划入保护区范围,其数量大大超过保护区内600多条胡同的总数。当前亟须公布新的保护区,将现有保护区外所有未被拆除的胡同,统一纳入保护区范围,以真正落实旧城的整体保护。北京旧城仅占中心城面积的5.76%,据2006年清华大学根据卫星影像图作出的分析报告,经历持续的拆除,旧城仅残存约四分之一的面积。面对如此情形,我们已别无选择,必须将旧城残存的部分加以最完整的保护,不能再以分片保护的方式予以进一步的肢解并继续制造城市的功能障碍了。

二、以居民为主体的旧城保护机制须得到认真执行。《总体规划》第67条确立的这一原则,虽在烟袋斜街和南锣鼓巷地区显示了活力,但在旧城重点区域的一些“保护工程”之中未得到严格执行。始于2006年的前门地区改造沿用了房地产开发方式,将区内居民及企业大规模搬迁,以开发商为主体建设仿古建筑。实践表明,这样的“保护”破坏了历史街区的真实性,还在城市拆迁等方面引发一系列矛盾,必须停止“推广”。今年1月东城区第十四届人代会五次会议上传出消息:钟鼓楼地区正在规划建设一个“北京时间文化城”,“文化城”由东城国资委下属东方文化资产经营公司开发,规划占地约12.5公顷,包括旧鼓楼大街、豆腐池胡同和张旺胡同、草场胡同等区域,开工前需动迁近千户居民,并将“梳理周边宝钞胡同的肌理”。(新京报,2010年1月15日)这一工程,与《总体规划》的要求是大相牴牾的。

三、重建设、轻管理。旧城之内大量私房的历史遗留问题,经2003年标准租住房腾退工作,已得到大范围解决。目前尚存“经租房”问题,有关部门应予以妥善解决,以修复新中国成立之初确立的房屋产权体系,激发私房主的自我修缮意识。在公房方面,由于没有建立必要的出租房退出机制,户在人不在的空挂户现象突出。同时,公房私租普遍存在。对此,房管部门应履行份内之职,通过管理手段在相当程度上缓解“大杂院”状况,并形成长效机制。但这些重要的工作未见有力推行,旧城的“改善、修缮、疏散”多是以工程建设的方式进行。可以预见,如果管理工作没有改进,被疏散后的“大杂院”仍有再度沦为“大杂院”的可能。

四、文物普查工作不能再有疏漏。在1990年代以来大规模改造旧城的背景下,文物保护单位的公布及文物普查登记工作存在许多“盲点”,必须尽最大力气予以彻底扭转。当前,拆的力量很大,修的力量也很大,文物普查跟不上,就是修也会把文物修没了。

五、旧城区干部业绩考核标准亟须完善。旧城之内不再以GDP为纲,必须实事求是,将历史文化名城保护作为对旧城区干部政绩考核的重要内容。

六、首都规划建设委员会的议事协调能力亟须加强。必须采取有力措施,将中央各部门的建设活动,统一纳入《总体规划》确定的轨道上来。(作者为新华社高级记者、北京市政协特邀委员)



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