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世博观察之二:城市化的两把“剪刀”

北京宣武门外上斜街的拾荒者。王军摄

城市化的两把“剪刀”
    推动这一轮城市化的政策工具必须调整了,否则,这两把“剪刀”就可能剪掉城市的未来
 
    文/王军
 
    世博会的礼花在黄浦江的上空绽放之时,房地产调控的急风骤雨,正在向中国的城市集结。4月30日,世博会开幕这一天,在中央政府的布署下,北京市向价格疯涨的房地产市场施以铁拳。
    同一购房家庭只能新购买一套商品住房、根据个人住房记录实施差别化信贷和税收政策……这些已被呼吁多年的建议终获官方采纳,表明这一次调控不再是毛毛细雨。
    “如果城市让生活更美好的话,为什么有一些年轻人,甚至数量似乎是在增长的这些年轻人,选择逃离大城市呢?”4月28日,在中央电视台“新闻1+1”世博会节目的直播间,主持人董倩发问。
    她的这个问题让我联想起一个多世纪以来人类的城市一再遭受的质疑。产业革命将城市送入机械化增长的快车道之后,城市,特别是大城市,始终被理论家们视为问题孽生的渊薮。当中国从发达国家的手中接过城市化的接力棒后,狄更斯在《双城记》里展现的城市两面性,在这个13亿人口的国度深度发酵。其间,人类半数以上的人口进入了城市,一个崭新的城市时代开始了。
    在中国上演的这场人类有史以来最大规模的城市化,是以什么样的方式推动的?恐怕中国人自己也说不明白,就像他们难以说清这些年来如同车轮战的房地产调控那样。
 
两次分配的“剪刀差”
 
    《中国城市规划发展报告2008~2009》预计,2010年中国总人口约为13.6亿,城镇化水平约达到47%,城镇人口约达到6.4亿人;2020年中国总人口约为14.5亿,城镇化水平56%~58%,城镇人口达到8.1亿~8.4亿;2030年前后,中国总人口约为15亿,城镇化水平约达到65%,城镇人口约达到10亿人。
    报告指出,从经济发展趋势来看,中国城镇化在未来将面临更大的不确定性,“伴随着我国经济快速崛起,我国发展的国际环境趋紧,长期经济快速增长所带来的结构失衡越来越显著,传统经济增长方式越来越难以持续,人口红利和制度变革所带来的增长效应越来越趋于平衡,快速城镇化也面临着拐点提前到来的威胁等因素”,“解决经济社会发展中的深层次问题,实现城镇化进程中的城乡统筹、区域协调、社会和谐、资源节约、环境友好的目标,由于涉及一系列体制机制改革的深化,关系到众多利益集团关系的调整和相关配套措施的整体落实,具有很大的难度”。
    概而言之,中国的城市化还有至少二十年的机会,能否把握这个机会,还有一系列更为艰巨的深层次改革需要完成。现在,一些年轻人,包括具有发展潜力的大学生们,被北京、上海、广州的高房价逼退,即所谓逃离“北上广”,表明中国的一线城市已出现代际分化的趋势,贫富差距持续拉大的矛盾更为严峻。
    2003年8月,国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》,提出“房地产业已成为国民经济的支柱产业”,并将1998年确立的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”,改变为“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”。由于过度强调住房的经济发展功能忽视了住房的保障功能,房地产这个“支柱产业”被地方政府推至极致并演变成畸形的增长模式,经营土地成为政府拉动投资增长和增加财政收入的法宝。
    从2005年至2006年,针对部分地区住房供应结构不合理、住房价格上涨过快等问题,《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》(国八条)、《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》(新国八条)、《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》(国六条)相继发布,却陷入房价越调越高的漩涡。
    城市化的负面问题开始显现——它既通过强制性的征地拆迁,以非市场价格的补偿,从被征地农民与被拆迁市民那里转移财富,在城乡之间与城市内部,形成城市化初次分配的“剪刀差”;又通过住房所有者以住房产权不断吸附社会增值财富,导致有房者愈富,无房者愈穷,形成城市化二次分配的“剪刀差”。种种迹象表明,推动这一轮城市化的政策工具必须调整了,否则,这两把“剪刀”就可能剪掉城市的未来。
 
土地积累模式之辨
 
    在不少人看来,既有的政策工具依然是高效的,因为过去发生的一切,已证明它的高效。对这一判断需要回溯历史加以审读。
    新中国成立后的第一个三十年,中国经历了一场“非城镇化的工业化”,甚至在“大跃进”之后的1961~1977年,出现历史上罕见的“逆城镇化”,即通过精简人员、知青下乡、“三线”建设等,从城市向农村转移人口。彼时,城市被视为消极事物,政策导向是“先生产后生活”。毛泽东站在天安门城楼上对中共北京市委第一书记彭真说,希望今后从这里向南望去,到处都是烟囱。
    在中国的计划经济时期,对城市不动产进行的国有化使城市房地产税收入缩减,国有单位无须为土地的使用付费,这使城市的财政陷入困境,公共服务便由各个单位分散供应,催生一个个单位办社会的大院。价格信号不复存在,社会资源按等级分配。城市有限的公共服务虽提高了土地的价值,但后者不具备任何商业的属性。公共服务投入有去无归,它们或是补贴给了国有企业,再通过后者的利润回收,但入不敷出。
    这一时期实行的粮食统购统销制度,为工业化提供了支撑,但由此扩大的工农产品“剪刀差”加重了农民负担,并与城乡分治的户籍管理制度相作用,造成农村社会的萎缩。
    1978年实行改革开放政策之后,中国经济逐步告别计划模式,打出了三张“硬牌”,一是以优惠政策引入国外资金,二是大规模供应廉价劳动力,三是通过土地积累,即政府通过低价征用土地获得大量资金。前两张牌使中国迅速崛起为“世界工厂”,第三张牌使政府主导的城市化大规模展开。

土地积累这张牌,经过1988年国有土地有偿使用制度的确立、1994年分税制改革的“挤压”、1998年住房制度改革的发动,牢牢地握在了中国市长的手中,成为工业化、城市化最重要的积累方式。依靠土地积累所获得的资金总量,比从国外引入资金大得多,有研究机构测算总量超过20万亿元人民币。

土地积累的实现方式,是政府垄断一级市场,其中最重要的工具就是低价补偿的拆迁与征地政策。具体而言,就是对城市内部的拆迁实行政府定价,对城市扩张中的征地按原用途补偿,政府的土地征收权被大量运用于商业性开发。如此低成本的土地扩张让城市化高歌猛进。这一机制的形成,具有历史的必然性,它唤醒了沉睡在土地里的巨大财富,甚至在1998年住房制度改革后使中国经济收获了“高增长、低通胀”的奇迹。但与其相对应的,是整个社会被日渐抬高的成本。它甚至导致了政府的公司化倾向,使其偏离了对公共服务的关注。

城市化的契约方式
 

不动产积累着社会最大财富,城市周边农地及城市内部房产的价值,是城市公共服务投入外溢和内化的结果,政府通过征地或拆迁回收公共服务的增值无可厚非——这是许多官员的逻辑。

消灭“城中村”便是这一逻辑的演绎。在市长们看来,这些村落坐享城市公共服务之利而从不付费,甚至通过出租房或“小产权房”直接套现公共服务的溢价,还制造“脏乱差”与“犯罪窝点”问题。城市政府唯一能够回收公共服务的方式就是把这些地方拆掉卖掉,尽管在住房保障匮乏的情况下,“城中村”蓄积着大量廉价劳动力,是孕育和维持城市多样性的“湿地”,但市长们往往忽视这个方面。经济学家吴敬琏2007年在全国两会上提出,城市拆迁不应按市场价补偿,可以对买进价和卖出价开征资本利得税。理由是:城市化是全民的成果,其利益不应该完全给房主,应建立城市化基金,将这些收益按照一定的规定来分配。

问题在于“按照一定的规定来分配”城市化这个“全民的成果”,很难在“不应按市场价补偿”的强制性拆迁之后得以公正的实现,因为这样的强制性拆迁,本身就挑战了公正。但是,公共服务的投入就应该无偿地补贴给房主,甚至变现为他们的个人收入吗?市场经济国家的做法是,只要你缴纳了不动产税,就能够分享公共服务带来的增值,并有理由在城市拆迁中获得市场价的补偿。这个不动产税,也即目前中国内地酝酿开征的物业税,它是调节社会财富的重要手段。政府通过这个税,可正常地回收公共服务的投入,而无须拆迁卖地。税收即契约,有了不动产税这个契约,农民就可以选择向城市政府缴纳不动产税来购买公共服务,以此加入城市成为市民;政府的公共服务能够提升不动产的价值,也意味着政府可以获得更多的不动产税收入,这就使政府能够专注于公共产品的供应。这样,征地拆迁式的城市化,就能够变为契约式的城市化,城市化初次分配的“剪刀差”就可望得到制度性矫正。

目前,城市政府垄断土地一级市场的商业模式是,通过一次性卖地及高地价来弥补不动产税缺失而导致的公共财政短缺,通过低地价补贴工业以获得经常性税收来实现财政的平衡与增长。这样的模式已诱发了太多的短期行为。尽管从理论上讲,因征地拆迁而导致的初次分配失衡,可以“按照一定的规定来分配”的方式加以弥补,但在目前由非国有部门提供大多数就业的社会条件下,政府已很难像计划经济时代那样给被征地农民提供大量且稳定的转工机会。提供一套可负担住房是可能的,但在土地财政的规则里,这又意味着政府要去拆售更多的土地以平衡这样的投入。麻烦就这样被制造出来了。

未来机遇的把握
 

垄断土地一级市场的商业模式往往带来弱者的损失,或者是变向地让弱者来支撑公共服务,而强者——那些不动产最多的拥有者,往往能切割到更多的利益。不动产税的商业模式则与之相反,它意味着不动产最多的拥有者,须为公共服务提供最多的支撑——这是公平的,因为你在这个城市拥有了不动产,就如同拿到了这个城市的股票,公共服务的投入导致了股票的升值,你理应为此付费。而目前的逻辑是,因为你没有付费——更准确地说,因为政府没有设置付费的渠道——就可以低价强收你的股票。

但城市问题没有万能的解药,孤立地开征不动产税是危险的。这一税收加大了不动产的持有成本,会对不同收入的人群造成不同的影响。因此,政府必须提供最为基本的住房保障,以让缺乏支付能力的社会成员获得必要的救济。应该理解,住房保障正是不动产税支付的公共产品之一。

接下来的问题是,在目前住房保障投入不足,房价畸高的情况下,开征不动产税会不会更加剧购房者的负担?其实,只要规定购买首套住房,或购买多少面积的住房,可以免缴不动产税,就能规避这一问题,同时向不动产税的全面开征平稳过渡。

目前中国的工业化已进入中后期,在未来二十年里,渐渐失去工业化支撑的城市化,将面对更加复杂的局面。应该看到,充足的流动性与年轻人对住房的需求,实为中国经济之幸,只是目前的城市化模式往往导致这二者的对立——流动性总是被吸引到对“地王”的追逐之中,加大了二次分配差距,给宏观经济留下巨大隐患。

当下亟须将保障性住房设计成一个能够最大规模吸纳流动性,并提供稳定中长期回报的产品,以为弱势人群提供有尊严的生存环境,平衡城市化二次分配的“剪刀差”,刺激最为真实的经济增长,为不动产税商业模式的建立及契约城市的创造,打下最为重要的基础。(完)



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