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“梁陈方案”的成本
 
新中国成立之初,是因为经济上不可行,才放弃了在北京西部近郊建设中央行政区的方案吗
 
    文/王军
 
    1956年仲夏时节,甘家口居民区41位居民联名致信毛泽东,反映“甘家口新居住区没有一条正式的道路;没有一个诊疗所;没有一个公用电话;也没有自来水,要求增设居民必需的公共设施”。
    这封信当年7月16日刊登在中共北京市委办公厅人民来信组编印的《处理人民来信来访工作简报》上。7月19日,中共北京市委副书记郑天翔批示,要求“从速解决”、“从速研究”。
    甘家口居住区1954年因改建阜外大街迁移居民而设。此后两年间,房管局、外交学院、卫生部中直医院、北京邮局、全国总工会等近20家单位,在此建迁居房700余间,形成970户居民、约3500人的规模。
    “整个居民区没有通向公路的一条正式大道。晴天时,居民买粮食需要先上、下很高的陡坡,再钻二道铁丝网,然后才能到合作社。”41位居民在信中写道,“大车(又称马车,用马或骡牵引——笔者注)需要绕过几条曲折的小路,才能奔向公路。下雨后,经过陡坡时,就要爬着上、滚着下。那么,老人和幼年就需要委托给壮年上街,大车就得休息。因此,居民比喻:‘下雨后走路好似跳舞。’”
    这些居民的处境,与5年前北京市政府内部的一场城市规划论战相关——在与中国学者的较量中,苏联专家获得高层支持,认为改造旧城比建设新区在经济上更为可行。
    北京城市发展的方向由此确定,甘家口居住区成为北京市在城外开辟的15个外迁居民安置点之一。
 
“完全同意苏联专家的意见”
 
    苏联专家的对手是北京市都市计划委员会副主任、清华大学营建系主任梁思成,北京市都市计划委员会企划处处长陈占祥。
    1950年2月,梁、陈二位提出《关于中央人民政府行政中心区位置的建议》,即“梁陈方案”,建议在北京西部近郊月坛以西、公主坟以东的地区,建设中央人民政府行政中心区,同时“留出中南海为中央人民政府”。
    他们认为,行政区是庞大的政府工作的地区,“既无法在旧城区内觅得适当地点,足够容纳所定人数,亦不宜于在城区内建立主要的重心,集中工作人口”,因此,建议在西部近郊建设。
    “梁陈方案”针对的是1949年11月苏联专家提出的以天安门广场为中心,沿长安街建设中央行政区的方案。苏联专家团在《关于改善北京市市政的建议》中算了一笔经济账:以苏联的经验看,拆房迁民的费用不会超过新建房屋25%~30%的造价,而利用旧城内已有的生活服务配套设施,则可省去40%~50%的建设投资,两相权衡,得大于失。
    1949年12月19日,北京市建设局局长曹言行、副局长赵鹏飞提出《对于北京市将来发展计划的意见》,表示“完全同意苏联专家的意见”,认为于郊外另建新行政中心的方案“偏重于主观的愿望”,“对实际可能的条件估计不足,是不能采取的”。

彼时,北京旧城之内,除外城南部的坟场、苇塘、坑洼地带,已基本盖满了房子。实施苏联专家的方案,大规模改造旧城,必导致居民大量外迁。

梁思成、陈占祥在建议书中写道:“我们若迁移二十余万人或数十余万人到城外,则政府绝对的有为他们修筑道路和敷设这一切公用设备的责任,同样的也就是发展郊区。既然如此,也就是必不可免的费用,不如直接的为行政区办公房屋及干部住宅区有计划,有步骤的敷设修筑这一切。”

在他们看来,外迁居民安置区同样需要建设生活服务配套设施——正如后来甘家口居住区41位居民向毛泽东反映的那样——所谓行政中心设在旧城可省去的同类设施投资,就因此被抵消了。

旧城内公用设施的利用价值也不如人意。梁、陈二位指出:“现在城区的供电线路已甚陈旧,且敷设不太科学;自来水管直径已不足供应某些城区(如南城一带)的需要;下水道缺点尤多。若在城外从头做起,以最科学的,有计划的,最经济的技术和步骤实施起来,对于北京的水电下水道都是合理的发展。”

那时,旧城内的排水系统多为明清时期留下来的,自来水、电力等也只是在民国时期初步发展,要对这些设施加以利用,也必须改造或新建,同样需要花钱。上世纪50年代,许多办公大楼进入旧城之后,基础设施接济不力,已成为一大问题。

梁思成与陈占祥的分析
 
    梁、陈二位在建议书中,也算了一笔经济账。
    他们举出在城内建造政府办公楼的七项费用:1、购买民房地产费;2、被迁移居民的迁移费(或为居民方面的负担);3、为被迁移的居民在郊外另建房屋费,或可鼓励合作经营(部分为干部住宅);4、为郊外居民住宅区修筑道路并敷设上下水道及电线费;5、拆除购得房屋及清理地址工费及运费;6、新办公楼建造费;7、植树费。
    同时举出在城外月坛与公主坟之间建造政府行政中心的四项费用:1、修筑道路并敷设上下水道及电线费;2、新办公楼建造费;3、干部住宅建造费;4、植树费。
    他们作出分析:在城外建设行政中心的1、2、3、4四种费用,就是在城内建造政府办公楼的4、6、3、7四种费用,“而在月坛与公主坟之间的地区,目前是农田,民居村落稀少,土改之后,即可将土地保留,收购民房的费用也极少。在城内建造政府办公楼显然是较费事,又费时,更费钱的”。
    对在旧城内建设中央行政区将引发的拆迁问题,他们忧心忡忡:“政府中心地址用地6.75平方公里,若要取此面积,则需迁移十八万二千余人,拆房一万二千五百余所或十三万余间(这样计算可能大过于实际要拆改的房屋及内中人口数目)。但无论如何,必是大量人口的迁移。迁移之先,必须设法预先替他们建造房屋,这些房屋事实上只能建在城外,或外城两隅空地上。迁移之后,旧房必须拆除;拆除之后,百万吨上下的废料,必须清理,或加以利用,或运出;地基亦须加以整理,然后可以兴建新房屋。这一切——兴建住宅,迁移,拆房,处理废料,清理地基,都是一步限制着一步,难以避免,极其费时、费事,需要财力的。而且在迁移的期间,许多人的职业与工作不免脱节、尤其是小商店,大多有地方性的‘老主顾’,迁移之后,必须相当时间,始能适应新环境。这种办法实在是真正的‘劳民伤财’。”
   
彭真的烦恼
 
    旨在不劳民伤财的“梁陈方案”,却在日后被指责为劳民伤财。
    1996年,北京市城市规划设计研究院编印该院已故总建筑师陈干的文集,刊载陈干对“梁陈方案”的评论:“以旧北平市而言,1949年的国民生产总值只有3.8亿元,国民收入仅1.9亿元,失业与半失业者超过30万人,像龙须沟那样的贫民窟数以十计——那里的居民生活在水深火热之中。如果在这种情况下中央提出来要在那一片空地上大兴土木,建设国家新的行政中心,不但经济上力不从心,政治上亦将丧失民心,所以事情是不能这样做的。”
    2007年,清华大学建筑学院教授吴焕加在《读书》杂志发表文章:“能否采纳‘梁陈方案’与许多实际条件有关,在新地点建设中央政府行政中心区不是一个小项目。五十八年前,刚刚成立的人民共和国的境况非常艰难,不说别的,首先要看国家有没有实施这个方案的财力物力”,“可以想见,即便政府愿意采纳该方案,也实在无力实施”。
    可略作探究:以当年国家的经济实力,在旧城之内大兴土木,进行大规模拆迁,建设新的行政中心区,经济上就是可行的吗?
    1956年10月10日,中共北京市委书记彭真在市委常委会上吐露真言:“一直说建筑要集中一些,但结果还是那么分散,这里面有它一定的原因,有一定的困难。城内要盖房子,就得拆迁,盖在城外,这方面的困难会少一些。”(《彭真文选》,322页)
    彼时,北京市上报中央的旨在重点改建城区的《北京市第一期城市建设计划要点》已实施两年,成效不彰。一个重要原因,就是各个单位怕拆迁,不愿进城。据1954年北京市的调查,全市新建的房屋,约三分之二建在了城外。彭真不满地表示,先改建一两条街的问题,“这个问题过去讲过不止一次,就是没有实现”。(同上)
    1949年至1957年底,北京市新建各类房屋2100万平方米,超过解放前旧城建筑面积的总和。如果改造旧城在经济上是可行的,北京市恐怕已经“从根本上”改变了旧城“古老破旧的面貌”,而不必在1958年6月写给中央的报告中,再作这番解释:“由于拆房过多,安置居民困难很多,费用也大,从1956年下半年起,就基本上停止了改建。有些高等学校和中小型工厂,本来放在城内是合理的,但是要拆大量房子……只好在城外建设”,“虽然解放以来我们盖的新房已经有二千一百万平方公尺,而城内古老破旧的面貌还没有从根本上得到改变”。
改建计划落空
 

在前述写给中央的报告中,中共北京市委提出:“我们初步考虑,如果每年拆一百万平方公尺左右旧房,新建二百万平方公尺左右新房,十年左右可以完成城区的改建。”

北京市随后对旧城改建作详细研究。1958年9月,《北京市总体规划说明(草稿)》提出,“故宫要着手改建”,“城墙、坛墙一律拆掉”。

周恩来表达了不同意见。1960年1月29日,他听取北京城市规划汇报,表示:故宫保留,保留一点封建的东西给后人看也好。(《周恩来年谱》中卷,286页)

据北京市城市规划设计研究院前副院长董光器回忆,周恩来在1958年北京市总体规划上报前,小范围地听过一次汇报。当听到旧城改建大体需要花费150多亿元时,周恩来说这是整个抗美援朝的花费,代价太高了,“你们这张规划图是一张快意图,我们这个房间就算是快意堂吧!”

看到规划方案在中南海西侧副轴终端放了一组大型公共建筑,准备建国务院大楼,周恩来明确表态,在他任总理期间,不新建国务院大楼。

周恩来不支持旧城改建,一个重要原因就是经济上代价太高。正是受累于经济因素,十年左右完成旧城改建的计划,在实施中遇到很大困难。虽然1958年至1959年举全国之力进行的国庆工程加快了北京旧城改建步伐,计划中的国家剧院、科技馆、电影宫也未能完成。国庆工程结束后,“三年困难”到来,十年左右完成旧城改建的计划被迫搁浅。

1962年,北京市对新中国成立以来13年城市建设进行总结,提及“旧城改建速度缓慢”,仍是“老调重弹”:“鉴于旧城空地基本占完,改建将遇到大量拆迁,国家财力有限,改建速度不可能太快。”

“城市居民迁出城外,会生活无着”
 

1956年9月14日,北京市城市规划管理局就甘家口居住区存在的问题,向市人民委员会提交调查报告:“这些迁居房多是按原地形随高就高随低就低的建起来,道路、自来水、公用电话、路灯、小学校、合作社、门诊部等也无人负责设置,建筑物杂乱无章,正像当地居民反映的造成居民生活上很大不便”,“海淀区人民委员会已通知各建房单位,按现有房屋建筑面积分担费用,以修建市政设施和小学校等”。

情况正如梁思成、陈占祥的预料——随着城区改建的推进,外迁居民点的生活服务设施配套及相关社会问题日益突出。

1956年8月,北京市规划局副局长苏捷在市党代会上发言:“过去几年来,在城外发展了15个平房迁居区,将几千户群众迁到城外,但由于规划、设计、施工部门和部分建筑单位的群众观点不强,草率从事,迁居房的质量很坏,标准很低;特别是道路、供水、排水、学校、商店和服务业没有很好的解决,以致迁出去的居民生活极感不便,意见很多。”

此前的2月份,北京市规划局党组在上报市委的《关于改建城区拆除旧房迁移安置居民的情况报告》中提出,因为要改建几条街道,“须拆除必须拆的旧房,这就会使很多人的住所发生变动,有的还要迁离市中心区。在人民生活中是一件大事,应十分重视,要深入动员,妥善安置,万不可草率从事,招致群众不满”。

郑天翔在报告上批示:“城市居民迁出城外,会生活无着。”

这之后,甘家口居住区41位居民给毛泽东寄去了那封信。(完)

刊于《财经国家周刊》,2010年3月15日
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王军

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记者,著有《城记》《采访本上的城市》

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