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拆迁条例的“盈利模式”



 
拆迁条例的“盈利模式”

    加快推进的财税体制改革,向修改《拆迁条例》的立法者释放了怎样的信号?

文/《瞭望》新闻周刊记者 王军

开发商任志强公开表示“没有非公共利益的拆迁行为”,时值成都唐福珍自焚案,引发社会舆论对暴力拆迁的猛烈抨击。

2009年12月24日,任志强在《南方周末》上发表言论:“所有的都是公共利益。土地收益是公共利益,实现城市规划是公共利益,商业服务是公共利益,解决就业是公共利益,提供税收是公共利益,危房改造是公共利益……因此,没有非公共利益的拆迁行为。立法中不应再分歧,否则又是废物法律。”

任志强所说的“立法”,是指国务院法制办正在进行的《城市房屋拆迁管理条例》(下称《拆迁条例》)修改工作。

2009年12月16日,北京金台饭店,四个小时的闭门会议之后,国务院法制办副主任郜风涛向等候在外的媒体通报条例修改专家研讨会的情况,确认《征收与拆迁补偿条例》颁布实施之后,《拆迁条例》将同时废除,整个拆迁的思路将发生“根本性变化”。

国务院法制办的另一位官员透露,条例草案针对的是国有土地,这意味着包括唐福珍案在内的农村集体土地拆迁问题难以被新法规涵盖。

“遇到的阻力也很大,尤其是来自于地方政府的压力,”走出会场的北京大学法学院教授王锡锌发表评论,“因为修改《拆迁条例》直接牵涉到地方土地财政的利益,而且,现在许多地方政府在城市发展中将许多市政项目交付商业开发,这也是地方政府阻力的一个重要因素。”

他认为,“公共利益如何界定是最棘手的问题之一。草案中已经尝试对政府关于公共利益的征收进行了界定,也采用了大量描述,但仍然过于模糊。比如草案规定‘危旧房改造’属于公共利益,但是什么样的房子算是旧房子?住了两三年的房子也可以称为旧房子。这里面就给了地方政府钻空子的空间,比如将危旧房改造与地产开发结合起来。”

从王锡锌介绍的情况看,危房改造属于公共利益,已在条例草案中得到表述,并在闭门会议上引来不同意见。

公共利益玄机
 

2009年11月13日,成都金牛区天回镇,47岁的唐福珍站在自家楼顶平台上,往身上倾倒汽油。她脚下的三层小楼,被官方认定为违法建设。

事后据唐福珍的亲属介绍,这天凌晨5时左右,大批拆迁人员赶到楼下,将整个楼围住并开始砸门冲进楼里。相持近三个小时后,唐福珍将自己点燃,16天后不治身亡。

金牛区政府将此事件定性为“暴力阻挠依法拆违”,同时承认在唐福珍往自己身上倾倒汽油直至引燃的过程中,“现场指挥的有关人员判断不当、处置不力”。

12月2日晚,中央电视台“新闻1+1”节目播出唐福珍自焚的手机视频。作为这期节目的特约评论员,王锡锌以悲痛的口气说:“浇汽油到最后点燃有十分钟的时间,这十分钟里面的确可以做很多”,“拆迁这样一种行为,即便是依法,如果说,与一条生命来进行比较的时候,我认为毫无疑问,应当要优先考虑生命权。”

他对《拆迁条例》提出批评:“它引入了拆迁人、被拆迁人和政府这三方关系。从这个意义上来说,拆迁人为了自己的利益,政府是为了公众利益,但拆迁人可能不一定是为了公众的利益,他可能为了自己的利益,可能会强行用各种方式来拆迁。所以,与这一个《城市拆迁管理条例》相比,《物权法》可能显得软弱无力,成为‘无权法’。”

12月7日,王锡锌与北京大学法学院同仁沈岿、陈端洪、钱明星、姜明安,联名向全国人民代表大会常务委员会提出对《拆迁条例》进行审查的建议,认为该条例与《宪法》《物权法》《房地产管理法》保护公民房屋及其他不动产的原则和具体规定存在抵触,这导致了城市发展与私有财产权保护两者间关系的扭曲。

五位学者的建议全文公布在人民网上,掀起又一轮舆论风暴。随即消息传出:国务院拟修改《拆迁条例》,已启动立法调研。

在各大媒体和网站围绕条例修改展开的讨论中,公共利益如何界定,成为热门话题。

“任志强表示所有的拆迁都是为公共利益,简直是荒诞到不值一驳的地步。”多年来为北京古城保护奔走呼号的作家华新民对本刊记者说,“国土资源部在2001年有一个划拨土地的目录,我们可以上网查一下,这个目录实际上已经非常清楚地把公共利益项目列出来了,不用再去讨论了。”

2001年10月,国土资源部发布《划拨用地目录》,规定了可以划拨方式提供土地使用权的建设项目,包括党政机关和人民团体用地、军事用地、城市基础设施用地、非营利性邮政设施用地、非营利性教育设施用地、公益性科研机构用地、非营利性体育设施用地、非营利性公共文化设施用地、非营利性医疗卫生设施用地、非营利性社会福利设施用地、石油天然气设施用地、煤炭设施用地、电力设施用地、水利设施用地、铁路交通设施用地、公路交通设施用地、水路交通设施用地、民用机场设施用地、特殊用地,共19类121项。

“《划拨用地目录》全面、清晰地涵盖了符合公共利益的事项。”旅日城市问题专家、早稻田大学特别研究员姚远认为,“可以《划拨用地目录》为基础制定《公益性用地目录》,加快界定公益性和经营性建设用地。”

他同时向《瞭望》新闻周刊表示,这将对现行的土地批租制度带来一个根本性的改变,如果经营性建设用地不被列入公共利益范畴,按照宪法规定,政府部门就不能在这类用途的土地出让中行使征收或征用权,地方政府可能就无地可卖了。

央地博弈
 

1988年,宪法修正案第二条获全国人大通过,规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这之后,地方政府与中央政府围绕土地使用收益展开了博弈。

1989年,财政部颁发《国有土地使用权有偿收入管理暂行实施办法》,规定城市土地出让收益的20%留给地方政府,用作城市建设和土地开发费用,其余80%按四六分成,中央政府占40%,地方政府占60%。

“中央政府共可获得出让收入的32%,地方政府共可获得出让收入的68%。然而地方政府对此持消极态度,期望所有的出让收益都留归地方。”国务院发展研究中心“中国城市化进程与政策”课题组提供给本刊的一份研究报告中写道。

中央政府不久作出“巨大让步”。财政部规定,将中央财政从土地使用权出让中分得的部分,对不同城市按85%~99%的比例返还给城市政府,返还期为两年。

“尽管如此,地方政府仍采用各种对策以减少中央财政的分成。”前述研究报告称,“主要策略有:一是继续强化实物地租形式,即降低土地出让金标准,代之以要求开发商出资进行基础设施等的配套建设,以尽量使‘肥水不外流’;二是转换概念,化整为零,将土地出让收益分成多个部分,其中用于和中央分成的部分作为土地使用权出让金,其余部分则为土地开发费和各种配套费;三是设法使土地出让收入隐形化,如瞒报和少报等;四是‘优惠’地价引资,以损失土地收益的代价获取政绩;五是随意下放土地审批权,激励下级政府层层截留土地收益。”

1994年,中央政府实行分税制改革,大幅度提高中央财政收入占全国财政收入的比重。与此同时,将城市土地收益全部列入地方财政收入。

在财权层层向上集中,事权层层向下转移的制度框架内,地方政府对“土地财政”的欲望日益膨胀。国务院发展研究中心农村部研究员刘守英在对浙江省一些地区的调查中发现,地方政府热衷城市扩张的一个主要原因是:它可以使地方政府财政税收最大化。发达地区政府财政的基本格局是:预算内靠城市扩张带来的产业税收效应,预算外靠土地出让收入。城市扩张主要依托于与土地紧密相关的建筑业和房地产业的发展。土地的出让收入及以土地抵押的银行贷款,成为城市和其他基础设施投资的主要资金来源。

“1998年至今,绍兴县和义乌市分别作了3次城市规划修编,将城市规划面积分别扩大了30至40平方公里。”2005年,刘守英在向“健康城市化与城市土地利用”研讨会提交的一篇论文中称,“在绍兴、金华和义乌,去除难以准确统计的土地收费,土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40%,而出让金净收入占预算外收入的60%左右。几项加总,从土地上产生的收入就占到地方财政收入的一半以上,发达地区的地方财政成为名副其实的‘土地财政’。”

在中国现行土地管理制度下,农村集体土地只有被征收为国有土地之后,才能用于非农建设。如规定经营性建设用地不属于公共利益事项,政府部门不能为此征收农地,“土地财政”就有“断炊”之虞。

拆迁经济
 

《拆迁条例》适用于城市不动产的征收和征用,它使拆迁人获得强势地位。

《条例》规定,拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。当事人对裁决不服的,可向人民法院起诉;拆迁人依照条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的,诉讼期间不停止拆迁的执行。

现行《拆迁条例》是2001年国务院对1991年版《条例》进行修订后颁布的,这之前的2000年,《立法法》第八条规定,对非国有财产的征收只能制定法律。

“国务院这个(条例)不是法律,国务院制定的东西只能叫行政法规,法律只能是全国人大或者其常委会制定的。”北京华一律师事务所合伙人夏霖,2009年12月30日在搜狐网“拆迁条例修改研讨会”上发表评论,“2000年刚刚出台《立法法》,刚刚宣布征收非国有财产用法律来设定,2001年马上又出台一个《拆迁条例》,是直接违法的。”

2002年1月20日,北京宣武区宣武门外大街被数百人围堵,他们是新版《拆迁条例》试水后波及的第一批北京市民。本刊记者赴现场采访时,听到这些被拆迁居民对新条例的不满:“只补十来万块钱,我们能搬到哪里?”

新条例抹去了旧条例按户口因素作为确定安置面积的标准、对房屋使用人进行实物安置的内容,而是根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积,通过房地产价格评估确定货币补偿金额。这样,备受开发商诟病的被安置人因对安置房屋地点等条件不满,迟迟不搬迁,影响拆迁进度的情况就很难发生,被拆迁居民拿钱走人,被直接推向市场。

许多居民住宅面积小,获得的补偿也少,一旦被拆迁,就不得不负债购房——围堵宣武门外大街的被拆迁居民多属这种情况。

对此,北京市宣武区政府的一位负责人当时接受本刊记者采访时表示:“居民对新政策还有一个逐步理解和接受的过程,居民住房条件的改善也有一个过程,不是靠一次拆迁就能够完全实现的。”

行政强制力与低成本的货币补偿配合,使推土机开得更加畅快。拆迁致贫、拆迁致死等恶性事件在一些地方被不断制造出来,同时,拆迁也制造了极为可观的GDP与“土地财政”。其背后,是社会财富的大规模转移——由弱者向强者集中。

《土地管理法》为《拆迁条例》提供了支持。该法第五十八条规定了五项可以收回国有土地使用权的情形,包括“为公共利益需要使用土地的”(第一项)或“为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的”(第二项)。这表明,强制性收回国有土地使用权的行为,可以在非公共利益的“实施城市规划进行旧城区改建”的活动中发生。

2004年3月由全国人大通过的宪法修正案第二十条和二十二条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”,“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。

同年8月,全国人大常委会根据宪法修正案,对《土地管理法》中有关土地“征用”的内容作了相应修改,但不涉及《土地管理法》第五十八条的内容。

“如果取消了旧城区改建的这一条,那就什么也做不了了,”一位地方官员向本刊记者举例说明,“修马路,把马路两边的地一卖,钱就有了,靠的就是这一条。”

垄断一级市场
 

《城市房地产管理法》第八条规定:“城市规划区内的集体所有的土地,经依法征用转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”

“这种政府对土地的垄断使得土地资产收益向地方政府转移,集体土地产权人失去了分享土地资产增值的机会,”国务院发展研究中心课题组对该条法律评价说,“政府以‘公共利益’的名义,通过垄断一级土地市场,付给农民的征地补偿费低于土地市场价格,产生一个土地价格‘剪刀差’(市场价格—征地补偿费),成为政府的收益,同时也造成失地农民的利益损失。”

2001年,国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》,要求增强政府对土地市场的调控能力,有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度,市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地,金融机构要依法提供信贷支持。

这之后,土地储备中心在各地纷纷建立,它扮演着双重角色:一是经过政府授权行使政府职能。如代表政府制定土地收购储备计划,并依据土地利用总体规划和城市规划收购存量土地以及新增建设用地;二是根据市场行情从事企业经营活动。如根据土地市场需求适时收购、储备、出让土地,以及按企业的运作方式筹集和管理土地收购储备资金等。

“政府应以追求社会公平、实现经济效益、社会效益和生态效益的有机统一及综合效益最大化为目标,而市场以提高资源配置效率、追求利润最大化为目标。土地储备机构很难同时扮演好这两种角色。”国务院发展研究中心课题组认为,“许多地方政府为实现土地增值收益的最大化,采用‘饥饿’方法限量供应土地,人为制造卖方市场,致使地价飙升。全国绝大部分地方土地储备机构为了获取较大收益,大部分只收购级差地租高、增值潜力大的城市存量土地。土地储备中心这种矛盾的职责定位导致国有土地资产管理与运营难以健康发展,也对土地储备的进一步发展带来了困扰。”

课题组还指出,“更有甚者,很多地方政府制定规章作为拆迁的依据”,“设置了很多侵犯被拆迁人权益的条文,严重损害了被拆迁人的利益,破坏了国家法制的统一”。

从地方政府的角度来看,由于尚未开征统一的不动产税,政府部门提供公共服务虽然推动了城市及其周边不动产的增值,却无法在不动产的保有环节中分享增值收益,唯一的回收方式就是低价征收或征用土地,再将其高价出让。

“凭什么给城中村的那些人市场价补偿呢?他们建房出租,或搞其他经营,沾城市的光,早就是大富豪了!”一位在发达城市任职的官员对本刊记者说。

类似的论调,甚至被誉为“最有良心经济学家”的吴敬琏提起。2007年3月,他在全国政协经济组的小组讨论中,提出城市拆迁不应按市场价补偿,可以对买进价和卖出价开征资本利得税。理由是:城市化是全民的成果,其利益不应该完全给房主,应建立城市化基金,将这些收益按照一定的规定来分配。

“我们这里的拆迁,是市场价吗?”当时在距“两会”会场不远的前门拆迁区,被拆迁居民赵勇对吴敬琏的观点表示不解,“每平方米只给我们拆迁补偿8020元,可附近比我们这个地段次的普通商品房,售价都接近两万块钱一平方米了。”

他对本刊记者说:“我们这些老百姓,有多少人是靠拆迁发财的?事实上,现在的拆迁,搞得我们连落脚的地方都没有了。”

契约城市
 

如果开征了不动产税,城中村或近郊农村的不动产拥有者,就可以选择向城市政府缴纳不动产税而加入城市,并分享公共服务带来的土地增值收益。

城市内的不动产拥有者,也因缴纳了不动产税,有权分享土地增值收益,在因公共利益而导致的不动产征收或征用中,获得相当于甚至高于市场价值的补偿。

这样,城市化就不必过多地动用国家强制力,而能够以契约的方式来实现,也更有利于社会财富的均衡分配。

目前中国房地产税制政策基本上是不卖不税,不租不税,一旦租售,则数税并课,造成房地产保有环节税负畸轻而流转环节税负畸重。

国务院发展研究中心课题组指出,对土地而言,取得环节的耕地占用税和使用环节的城镇土地使用税税额标准均较低,起不到调节土地级差收益,促进高效、集约用地的作用;对房产而言,保有环节的房产税对所有非营业用房一律免税,起不到作为财产税对收入分配进行调节的作用。而在房地产的流转环节,除了税费种类繁多以外,土地增值税的税率高达30%~60%,若再加上5%的营业税和33%的企业所得税,企业的实际平均税负水平达到40%以上,高于世界多数国家和地区的水平。

2003年10月,中共十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,确定“实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费”。

2009年5月,《国务院批转发展改革委关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》提出,加快推进财税体制改革,建立有利于科学发展的财税体制,由财政部、税务总局、发展改革委、住房城乡建设部负责深化房地产税制改革,研究开征物业税。

新年伊始,消息传出:2010年税务部门将在全国范围内开展房地产模拟评税,物业税“空转”工作在部分地区试点了6年多之后,将推广至全国。

物业税一词源自香港。香港的物业税是指对不动产出租收入所征收的税,是一种所得税。而在中国内地的税制改革中,物业税实际上是指对不动产征收的一种财产税性质的税,即市场经济国家广泛采用的不动产税。

物业税一旦开征,将对中国社会带来怎样的影响?地方政府的“土地财政”将因此脱胎换骨吗?

加快推进的财税体制改革,向修改《拆迁条例》的立法者释放了怎样的信号?

刊于《瞭望》新闻周刊,2010年1月11日



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