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两会特别报道:城市化转型(三)

重建契约

  不动产税模式可能替代土地财政模式,成为未来中国城市化的主要工具吗

文/《瞭望》新闻周刊记者 王军

改革开放之初的1982年,中国大陆持续了两千多年的土地私有制宣告结束。

这一年由五届全国人民代表大会第五次会议通过的新版宪法,也即现行宪法,规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”

私有土地退出了历史舞台,公有土地一统天下,它与中国越发深入的市场化改革相互搅拌,演绎了一幕幕撼人心魄的故事,今日再掀波澜。

“租”与“税”
 

“我买房时交了70年的土地出让金,为什么还要交房产税?”对这个问题,全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康日前在全国两会上向新华社记者作出回答:土地出让金的性质是土地使用权的价格,即凭借所有者身份对使用权持有人收取的地租;而房地产税的性质是不动产保有环节上使用权持有人所必须缴纳的法定税负。“一个是‘租’,一个是‘税’,‘租’与‘税’两者是可以合理匹配、并行不悖的,不存在所谓不可克服的‘法理障碍’和‘不能容忍的重复征收’问题。”

贾康进一步说明,“目前我们还没法说‘终结’土地财政,但肯定有助于矫正土地财政制度的偏颇,为地方政府拓宽可持续财源。开征新房产税,目标是打造我国地方政府所必须掌握的地方税体系中主体税种的框架,这对于中国市场经济体制建设具有全局意义。”

以上说法,旋即引来复旦大学金融与资本市场研究中心主任谢百三的激烈言辞,后者在博客里写道:“解放以前,农民向地主交租,地主向政府交税;现在是等于农民又要向地主交租又要向政府交税。即使现在中央政府要征税,应该向地租收益者地方政府去征啊!怎么再向普通百姓征呢?其次,土地占用金在房价中占的比重很重,有的高达50%~60%,这么高的地租不向地方政府征,却再向百姓征,合理吗?”

谢百三认为,指望地方政府从百姓买房中获得高额土地占用金后,再从百姓身上收到一笔新税款——物业税,将其做大以代替卖地,使地方政府能够从“土地财政”中脱身,这个想法“完全不符合国情”,因为“仅2010年全国地方政府的卖地收入就达到2.7万亿元,沪京津卖地4000亿元,占地方财政收入的55%~60%;一停止卖地,很多地方政府就陷入‘破产’窘境;全国地方融资平台上,地方政府贷款7.8万亿~10万亿元;全等着卖地还啊!”

上述分歧,引出两个问题,一是不动产税模式可能替代土地财政模式,成为未来中国城市化的主要工具吗?二是在国有土地上向支付了土地出让金的“租户”收缴不动产税,能够一蹴而就吗?

“一个相当庞大和相当重大的探讨”
 

2003年10月,中共十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》(下称《决定》),确定“实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费”。

物业税一词来自香港。香港的物业税是指对不动产出租收入征收的税,是一种所得税。而在中国内地的税制改革中,物业税是指对不动产征收的一种财产税性质的税,即市场经济国家广泛采用的不动产税。

《决定》公布后,2003年12月6日,中国人民银行行长周小川在“2003年中国企业领袖年会”上致辞:“十六届三中全会关于税收的表述,可能意味着一个相当庞大和相当重大的探讨。”

周小川说,从财产税角度来看,涉及到两种管理不太相同的形式,一种是采用土地批租形式,城市政府必然希望价格能够卖得好一点;另一种是土地的供应和交易基本上没有限制,但是土地的使用要定期评估,在评估价格的基础上,征收财产税,“这样会使土地初始的价格比较低,但是事后从流量来看,每年都要承担一定的财产税”。

周小川认为,“财产税的做法有利于承租人的优化配置,城市的某些特别资源由于基本设施的变化,比如修公路、修地铁等等,由于这些基础设施的变化,实际上价格就会提高,就会提高财产税,财产税提高了以后,就会使所有者考虑是否需要继续用这块地方还是需要换个地方,因此形成了更好的税制。”

在西方国家,正是因为不动产积淀着基础设施等公共服务的投入,不动产所有者按照不动产的评估价格,以固定税率缴纳不动产税,才成为流行做法。这项税收,也成为城市公共财政的主要来源。

这个税,将如何与中国的土地制度嫁接呢?

“有偿有限期”难题
 

中国古代在城市内部开征的不动产税——城郭之赋,确立当在五代;至宋代,它成为国家财税制度的基本内容之一。

彼时,已从传统的田赋中独立出来的城郭之赋,按照房产坐落地段的冲要、闲慢、出赁时所得房租钱多少等因素,确定不同等级计征宅税。

宋亡元兴之后,城郭之赋未见记载。及至民国,北洋政府内务部总长兼京都市政公所首任督办朱启钤,徒叹京师内外城私产“仅有间架之数而无地亩之数,故关于土地之登记估价纳税等等皆无从举办”。

情况在1940年代发生变化,国民政府在土地测量、土地登记的基础上,照估定地价按年征收地价税。

新中国成立后,政府对城市不动产重新登记,发放房地产所有证,1951年开征城市房地产税,按房地产的区位条件、交易价格等,确定标准房价、标准地价、标准房地价,每年定期按固定税率征收。

1982年宪法规定城市土地属于国家所有之后,统一的城市不动产税不复存在——城市房地产税仅适用于外商投资企业,并于2009年停止征收;1986年开征的房产税,征收范围不包括个人所有非营业用的房产;1988年开征的城镇土地使用税,是在土地保有环节征收的唯一税种,但税负偏低。

取而代之的是有偿有限期的土地使用制度。

1988年,宪法修正案规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

1990年,《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定了不同用途土地使用权出让的最高年限:居住用地七十年;工业用地五十年;教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年;商业、旅游、娱乐用地四十年;综合或者其他用地五十年。

在这样的制度框架内,中国的购房者买到手里的是两样东西,一是国有土地上的房屋所有权,二是附生于国有土地的土地使用权。它们均是可以转让的财产权,但其价值随着时间的推移而缩减——前者因建筑材料的老化而折旧,后者因出让年限的到来而归零。

真正积淀公共服务价值的,是永久性的土地产权。西方国家也只对这类产权收缴不动产税。而在中国内地城市,永久性土地产权的所有者是国家,难道要让国家自己向自己缴税?

“潜规则”与“明规则”
 

不动产的价值理应随着城市公共服务投入的增加而升值,可在有限期的产权制度安排下,它只能随着土地使用年限的缩减而贬值。眼下,人们谈论得更多的却是升值这个“潜规则”。

2010年2月,国家统计局总经济师姚景源在全国政协作宏观经济形势报告,在解释为什么不将住房价格纳入消费者物价指数(CPI)范围时说:“买房子这个行为,算投资,不算消费,全世界都是这么算的。”

可是,在有偿有限期的“明规则”下,中国的购房者买到的是一个日益折旧的产品,怎能被视为投资呢?

“不同价值规律的内在矛盾意味着市场上存在着两只不同方向指挥的‘看不见的手’,从而必然使市场功能发生紊乱。”国家发展和改革委员会经济研究所研究员李琨认为,随着时间的推移,这个矛盾会越来越尖锐,居民所持房产权的时限越是缩短,市场就越是不稳定,政府面临的问题也越显严峻,制度建设和政策调整的余地更是越来越小,越来越被动。

2010年3月,李琨投书《瞭望》新闻周刊,提出解决方案:实施选择性物业税,以纳税的方式获得“恒产”。

“从世界范围看,物业税是在有永久产权的完整市场状态下才可实施的税种,”李琨写道,“如果我们需要一个完整的市场,如果我们必须解决阶段性产权中隐含的未来制度和政策难题,就要将永久性房地产权的选择权交给公民,允许其自主地将阶段性产权变更为永久性产权,变更的方式则是自愿交纳物业税。由此,物业税——或者更准确地说是永久性地产税——自然就是一个可选择的税种。”

2007年3月,十届全国人民代表大会第五次会议通过的物权法规定:“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期,依照法律规定办理。”其中的“自动续期”,似已暗示了无限期的使用权。

而在2005年7月公示的物权法草案中,相关表述是:“建设用地使用权的期间届满,建设用地使用权人需要继续使用土地的,应当在期间届满前一年申请续期,除因公共利益需要收回该土地的外,出让人应当同意。建设用地使用权续期后,建设用地使用权人应当按照约定支付出让金;没有约定或者约定不明确的,按照国家规定确定。”这个表述尽管合乎有限期土地使用制度的规定,却激起社会热议,终被“修正”了。

在李琨看来,物权法关于“自动续期”的规定仍然模糊,“怎样续?有偿续还是无偿续?续多少年?这些问题都还悬而未决,并且颇有争论。事实上,无论有偿续期还是无偿续期,政府都会处于一种尴尬境地”。

“土地财政已经走到尽头了”
 

1998年住房制度改革之后,中国城镇住房私有率迅速攀高,在2003年突破80%,远远高于欧美国家60%~70%的水平。

“中国城市住房私有率在全世界不是第一,也是第二。”2007年8月,建设部(2008年改为“住房和城乡建设部”)副部长齐骥在国务院新闻办公室的记者会上说。

住房私有率冲高,暗示了中国保障性住房供应不足的现实,也表明房屋产权已是中国社会重要的财产权形式。

既有的社会规则因此承受冲击。物权法对住宅建设用地作出“自动续期”的突破性规定,正借力于渴望拥有恒产的强劲社会心态。

1998年的住房制度改革,在实现住房私有化的同时,停止福利分房。这带来两个结果:一是房地产业迅速获得巨大的市场支撑,售卖土地成为地方政府收入的重要来源;二是公民的财产权意识不断高涨,抗拆维权、公众参与成为一大景观。

这两个相互矛盾的结果,使中国的城市化进入高速增长的痛苦时期。

《土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》(2001年修订施行)成为土地财政的重要推手。根据前者,农村集体土地只有被征收为国有土地之后,才能用于城市建设,对被征收的土地,按照原用途而不是市场价格给予补偿;根据后者,拆迁人获得强势地位,甚至可以在诉讼期间不停止拆迁的执行。

农村大量的土地财富,与城市内部的土地财富,就这样被城市政府通过征地、拆迁,大规模转移,其潜在逻辑包括:在不动产税缺失的情况之下,城市政府的公共服务投入虽推高了相应地段的价值,却无法正常回收,征地、拆迁、售卖,便成为最直接的回收方式。大量的社会矛盾由此引发。

“可以肯定的是,土地财政在一定阶段对我国的工业化、城市化是有巨大贡献的,比如,它可使我们以低成本策略参与国际竞争,通过房地产的高收益来补贴工业。”中国城市规划设计研究院副院长杨保军对本刊记者说,“可到后来,补贴工业的作用下降了,专做房地产了,做制造业的也觉得利润低,改行做房地产了,地方政府与开发商‘结盟’,这就变味了。”

“在一些地方,城市化已变成了土地的城市化、资本的城市化,而不是人的城市化。大量的空城出现了,银行也进入了。你要他为人民服务,搞保障房建设,人家根本不积极,他有另外一套规则,那个城市化早把人甩到一边儿了,自己形成了一套资本循环。一旦泡沫爆了,就太惨了。”杨保军说。

“土地财政已经走到尽头了,”全国政协委员厉以宁3月6日在全国政协十一届四次会议记者会上直言,“不能老靠卖地来建设,你还有多少地能卖?”

“最简单易行的方法”
 

2009年5月,《国务院批转发展改革委关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》提出,加快推进财税体制改革,建立有利于科学发展的财税体制,由财政部、税务总局、发展改革委、住房和城乡建设部负责深化房地产税制改革,研究开征物业税。

2010年初,有消息称:税务部门年内将在全国范围开展房地产模拟评税,物业税“空转”工作在部分地区试点了6年多之后,将推广至全国。

紧接着,一些城市将向个人住房开征房产税的消息传出。支持者发表评论:在物业税迟迟不能出台的背景下,修改现行的1986年颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》,将征税对象扩大到个人住房,是“最简单易行的方法”。

2011年1月28日,经国务院同意,重庆、上海试点向个人征收房产税。

重庆市市长黄奇帆表示,重庆主城9区内存量增量独栋别墅、新购高档商品房、外地炒房客在重庆购第二套房,将被征收房产税,其税率为0.5%~1.2%。

上海市的征税政策是,对上海居民家庭新购第二套及以上住房和非上海居民家庭的新购住房征收房产税,税率因房价高低分别暂定为0.6%和0.4%。

财政部、国家税务总局、住房和城乡建设部有关负责人就房产税改革试点答记者问指出,“房产税是世界各国普遍征收的一种财产税,主要对保有的房产征收。《中华人民共和国房产税暂行条例》(以下简称《暂行条例》)是1986年由国务院颁布实施的。《暂行条例》规定,对位于城市、县城、建制镇和工矿区范围内的房产每年征收房产税。由于房产税开征时,我国尚未进行住房制度改革,城镇个人拥有住房的情况极少,而且居民收入水平普遍较低,因此,《暂行条例》规定对个人所有的非营业用房产(即个人自住住房)免税。房产税主要是对生产经营性房产征税”,“改革开放以来,我国经济社会形势发生了较大变化,住房制度改革不断深化,房地产市场日趋活跃,居民收入水平有了较大提高,房地产也成为个人财富的重要组成部分。根据中共中央关于制定‘十二五’规划的建议中提出的要求,有必要研究推进房产税改革。”

按照以上表述,面向个人保有的住房征收的房产税,是“世界各国普遍征收的一种财产税”。那么,又该如何看待中国的不动产制度与世界各国的差异呢?□



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