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两会特别报道:城市化转型(二)

《人民日报》刊载的“鱼鳞图”局部
 
再造地权

  “不解决好产权问题,就激活不了农村发展的活力和动力,就形成不了城乡一体化发展的新格局。”

文/《瞭望》新闻周刊记者 王军

全国两会开幕前三天,2月28日,一幅被标注为“‘鱼鳞图’局部”的图片,出现在《人民日报》上。

“鱼鳞图”显示了成都下辖的都江堰柳街镇鹤鸣村,经村民议事会评定的农地产权四至状况,图上每一宗“鳞片”般的地块内,都有它所属的农户重重摁下的指印。

“村民议事和‘鱼鳞图’这两项创造,生动地反映出农民对于落实自身财产权利的热切期盼,也彰显了他们的智慧和能力。”《人民日报》在头版头条刊登的报道中说。

“有了真正属于自己的土地产权,农民进城,就不再是‘裸进’了。”多次参加中央“一号文件”起草研究的中国城市科学研究会副理事长李兵弟对《瞭望》新闻周刊记者说,“有了这个基础,就可以进一步拓宽农民带资进城的路径了,就能够保证城市化的速度与质量了。”

提请全国两会审查的“十二五”规划草案提出,到2015年,中国城镇化(也称城市化)率要从2010年底的47.5%提高到51.5%。

继2007年人类半数以上人口寓居于城市之后,未来五年,中国也将呈现这一情形。

此刻,被《人民日报》高调推出的成都统筹城乡综合配套改革试验,暗示了正在中国上演的人类有史以来最大规模的城市化,面临着一场深层变革。

“穿着‘风衣’进城”
 

2010年11月,中共成都市委、市政府出台《关于全域成都统一城乡户籍实现居民自由迁徙的意见》(以下简称《意见》),提出“彻底破除城乡居民身份差异,推进户籍、居住一元化管理,充分保障城乡居民平等享受各项基本公共服务和参与社会管理的权利,到2012年,实现全域成都城乡统一户籍”。

据此,2012年底前,成都将建立户口登记地与实际居住地统一的户籍管理制度,城乡居民凭合法固定住所证明进行户口登记,户口随居住地变动而变动;建立以身份证号码为标识,集居住、婚育、就业、纳税、信用、社会保险等信息于一体的公民信息管理系统。

“这就意味着,今后在成都,城镇居民和农村居民自由迁徙不再受任何限制,而‘农民’这个称谓也不再是身份的象征,而仅是一种职业。”中共成都市委统筹委副主任秦代红,在《意见》出台的新闻发布会上强调:农民进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价,农民可以带产权进城,就业、参加社保不以丧失承包地为前提,完全尊重其意愿,不进城同样享受政府提供的基本公共服务、社会保障和社会福利等,“形象地说,农民非但不是‘光脚’进城,反而是穿着‘风衣’进城”。

成都的这项改革,突破了《土地管理法》的相关规定。根据后者,农村集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营;农村宅基地的使用权只向农民供应。这意味着农民一旦进城成为市民,将自动失去承包地与宅基地这两项权益。

承包地与宅基地,是农民最后的生活保障。在过去十多年围绕“三农问题”的讨论中,一直有人担心,一旦将承包地与宅基地的使用权作为财产权让渡给农民,将诱发大量的短期行为。

2008年10月,中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(下称《决定》)一锤定音:“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”

措施包括:“搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。”

在此之前,2008年9月30日,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛到安徽凤阳县小岗村考察。新华社在报道中写道:“谈到乡亲们希望农村基本经营制度能够保持长期不变时,胡锦涛说,我要明确告诉乡亲们,以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石,不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变,还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。同时,要根据农民的意愿,允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展适度规模经营。”

胡锦涛在小岗村向农民作出这个承诺,让人想起1978年末的那个寒夜,小岗村18户农民签订分田到户的“秘密协议”,并摁上红红的指印。

协议上书:“我们分田到户,每户户主签字盖章,如以后能干,每户保证完成每户全年上交和公粮,不在(再)向国家伸手要钱要粮;如不成,我们干部作(坐)牢杀头也干(甘)心,大家社员也保证把我们的小孩养活到18岁。”中国农村家庭联产承包责任制改革由此引发。

如今,《决定》要求对农村土地进行确权、登记、颁证,土地承包经营权可以依法自愿有偿流转,真正具备了财产权的属性。

绘定“鱼鳞图”
 

《决定》颁布之前,2008年1月,中共成都市委、市政府出台《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》,将确权、登记、发证的做法,覆盖到农村所有的集体土地上,包括明确农村集体土地使用权、明确农村房屋产权,并在此基础上,推动土地承包经营权、农村集体建设用地使用权流转,并开展农村房屋产权流转试点。

2008年9月,“雷曼兄弟”申请破产,次贷危机迅速演变为祸及全球的金融危机。外贸需求的急剧萎缩,给中国这个“世界工厂”沉重一击,2000万外出务工农民失业归乡,其数量相当于1/3的英国人口。

“2009年可能是新世纪以来我国经济发展最为困难的一年,也是巩固发展农业农村好形势极为艰巨的一年。”2009年中央“一号文件”作出判断,“扩大国内需求,最大潜力在农村”,为此须推行“稳定完善农村基本经营制度”等一系列措施。

“一号文件”再次强调“现有土地承包关系保持稳定并长久不变”,并要求“做好集体土地所有权确权登记颁证工作,将权属落实到法定行使所有权的集体组织;稳步开展土地承包经营权登记试点,把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户”。

2007年6月被国务院批准设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都与重庆,成为这场改革的急先锋。

“‘确权’纲领来之不易,实施和执行就更为艰巨。”北京大学国家发展研究院教授周其仁,在对成都统筹城乡综合配套改革实践进行调查后撰文感慨,“自20世纪50年代初给农民颁了作为土改成果的土地证之后,国家已长达数十年之久没有提供普遍的、连续的产权确认与颁证服务。特别是由于单干、互助组、合作化、公社化、联产承包改革等重大的‘生产关系变化’,我国农村的人口、劳力、家庭、土地和房屋的关系早就变得面貌全非,大量历史遗留问题欲理还乱。要在农村土地房屋实际占有的基础上,建立一个能被普遍接受的、具权威的法律表达的农村财产权利体系,当然不可能是一件容易完成的任务。”

成都市将都江堰柳街镇鹤鸣村作为农村产权制度改革的首个试点村,率先开展农村土地、房屋的确权、颁证工作。如周其仁所言,面对的最大困难是,几十年土地房产的变动沿革,根本就没有系统、连续、可靠的文本记载。

为此,鹤鸣村组成村民议事会,自主协调解决确权过程中的各种矛盾。办法是:将每户土地按照四至挨次排列绘制在一起,入户调查时带着图现场测量核准,在图上直接标明土地面积、类型、权属等基本情况,出现矛盾,由议事会协调解决,达成一致后,再由农户签名摁指印确认。

一张清晰准确的“鱼鳞图”就这样形成了。摁在它上面的指印,与1978年小岗村“秘密协议”上的指印,构成历史的接力。

“我们欠农民的太多”
 

“鱼鳞图”明代即有,正式名称——“鱼鳞册”。

明代的册籍分黄册和鱼鳞册,前者登记户口,后者登记田亩。

“直到清代后期一百多年间,黄册没有了,户口很久不调查,但鱼鳞册则相沿至今,纵有许多改进,但依然还是明代创制传下。”历史学家钱穆1950年代在《中国历代政治得失》一书中写道,鱼鳞图远在宋代已开始有了,但到明代,此项图册才为政府普遍使用,并成为一种制度,“每县以四境为界,每乡每都亦如之。田地以丘相挨,如鱼鳞然,故称鱼鳞图”。

春秋至战国时期,诸侯国“废井田,开阡陌”,瓦解了“溥天之下,莫非王土”的封建土地国有制。此后,土地的私有伴随着土地的税收。及至明代,鱼鳞册成为政府收税的重要依据。可是,“民间的舞弊取巧,则层出不穷,上面立一法,下面即随着这一法来作弊生巧。”钱穆考证道,“自从有了鱼鳞册,民间即在鱼鳞册上想花样,如当时所谓飞洒诡寄之类,一切作弊的花样,一时也说不尽。因此,册上的田地四至,纵然是准确的,而业主花名,则依然可以混淆,到底则仍变为一笔糊涂账。远在嘉靖以前,实际上明代的鱼鳞册,也早等于废弃了。”

新中国成立之初,通过“土地改革”,农民实现了“耕者有其田”,1954年宪法规定:“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”此后不久,合作化运动掀起,农民的私有土地变成了集体土地。

1950年代初期,各地出现的初级合作社承认土地所有权,实行土地入股,按股分红,承认大农具、骡马私有折价。1956年推行的高级合作社,要求入社农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。1962年,《农村人民公社工作条例修正草案》提出:“生产队范围内的土地,都归生产队所有。生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和买卖。”

“在合作社经济力量十分薄弱,还要靠农民原有的那点东西来生产的时候,就宣布无代价归公,这对于5亿同盟军就是个严重的问题。”长期从事中央农村工作的杜润生,1980年11月在中央党校回顾农业合作化运动时不胜唏嘘,“到1956年底以前就实现了全面合作化。不但是初级合作化,而且是高级合作化。在政策上又没有执行诺言,对于农民的土地、牲口、农具大都没有补偿。土改的时候给农民的印象很好,这一次的印象就不那么好了。”

2010年11月16日,在《关于全域成都统一城乡户籍实现居民自由迁徙的意见》新闻发布会上,有记者问:按照《意见》,农民在农村有了宅基地、承包地,还可以到城市去落户,享受城市的社会福利,是不是一种“双重权利”?

秦代红答:“也许有人会觉得不公平。但是,过去农民作出了巨大的贡献甚至牺牲,城市化、工业化才有了快速的发展,我们欠农民的太多,欠农村的太多。以工促农、以城带乡,这是经济发展的规律,不存在公平不公平的问题。”

人民大会堂的掌声
 

“村民议事机制很快在全市得到推广,成为成都农村新型基层治理机制建设的有机组成部分;‘鱼鳞图’经过完善和提升,也成为成都农村产权制度改革中普遍应用的技术手段,并为实现城乡群众财产状况的信息化管理奠定了重要基础。”《人民日报》在2月28日的报道中说,“两年多来,成都坚持在农村产权制度改革中确‘实’权、颁‘铁’证,严格要求确权以实测面积为基础,切实做到实测与台账、权证、耕地保护合同记载及耕保基金发放面积‘五个一致’,系统厘清土地、房屋财产关系。”

目前,成都市2661个村,35857个组集体经济组织、212万户农户、485万宗农民承包地、宅基地、房屋等农村产权的确权、登记、颁证工作已基本完成。“不解决好产权问题,就激活不了农村发展的活力和动力,就形成不了城乡一体化发展的新格局。”《人民日报》援引当地官员“上下一致的共识”之后指出,成都深入推进农村产权制度改革的核心是实现“还权赋能”:“权”是农民完整的财产权利,“能”则是农民作为市场经济主体把握自身发展和命运的能力。

在产权明晰的基础上,土地承包经营权流转、发展适度规模经营成为可能。成都下辖的邛崃市羊安镇,以工业集中区建设为带动,在全镇范围内实施土地整理,新建了羊安新城和6个农村新型社区,2万多农民自愿集中居住,土地流转后实现规模经营,催生出农户以土地承包经营权入股、集体以整理后的新增耕地入股成立公司发展现代农业的模式,农户也实现了多元化增收。

在确权颁证之时,成都还建立了市县乡三级农村产权交易平台,制定完善了相应的交易规则和办法,为推动农村产权规范有序流转创造了条件。

“在改革开放过去的30年里,我们至少已经有了三个参照系,可以表明权利的清楚界定,能够带来多么重大的变化和产生多么长远的影响。”周其仁在调查报告中写道,“第一个参照系,是20世纪80年代早期的农村联产承包,那是把种地权还给了农民。就这么一个变化,农村的温饱问题就基本解决了。第二个参照系,从80年代中后期到90年代,把农产品的销售权、卖粮权还给了农民,还给了市场,根本废除了统购统销制,结果我国农副产品多年供不应求的历史就结束了。第三个参照系,90年代中后期在城市居民中改革了住房制度,结束了单位福利分房体制,搞了房改房,也是还权于民,结果就创造出一个城市房地产业,史无前例地改善了我国城镇居民的住房条件,也为保障性住房的建设提供了经济基础。”

他得出结论:“这三个参照都说明,要保护农民利益,最重要的就是确立农民的权利。我们再不能把农民看作是被监护对象,要承认农民和城里人一样,同样关注自己的利益,也能对环境的机会和风险作出理性反应。”

3月5日,十一届全国人民代表大会第四次会议在人民大会堂举行开幕会,国务院总理温家宝在政府工作报告中说:“要充分尊重农民在进城和留乡问题上的自主选择权,切实保护农民承包地、宅基地等合法权益。城镇化要同农业现代化和新农村建设相互促进,这是必须坚持的正确方向。”

他的这番话,激起会场热烈的掌声。□



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