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大北京专题之一:面对脆弱的资源环境

面对脆弱的资源环境

 

    巨大的人口压力、严峻的生态问题、区域发展协调不足,倒逼京津冀地区转变发展方式

 

    文/《瞭望》新闻周刊记者 王军

 

    2013年12月召开的中央城镇化工作会议,对包括京津冀在内的中国三大城市群地区的发展提出要求:“不能再无节制扩大建设用地,不是每个城镇都要长成巨人。”

    此后,中共北京市委十一届三次全会召开,中共中央政治局委员、北京市委书记郭金龙提出,2014年要结合总体规划十年评估,考虑总体规划修改,划定城市开发边界和生态红线,明确人口总量、城市规模、生态环境的控制目标,坚决遏制城市“摊大饼”式发展。

    此前的2013年9月,国家最高科技奖获得者、两院院士、清华大学教授吴良镛主持完成《京津冀地区城乡空间发展规划研究三期报告》(下称《三期报告》),发出警告:“北京的基础设施和平原地区的生态承载力难以支撑北京每年90平方公里的建设速度。”

    “我们始终强调,要解决北京面对的问题必须立足于北京所在的区域。”吴良镛对《瞭望》新闻周刊记者说,“十多年来,在京津冀区域大发展的同时,我们在研究报告中提出的一些问题,也逐渐暴露出来,最显著的就是,随着大规模新城建设的甚嚣尘上以及房地产的畸形繁荣,特大城市地区出现了人口过分集聚、生态环境压力加大、住房等生活成本迅速增高、经济社会问题比较集中,等等。”

     《三期报告》试图开一方解药。吴良镛,这位92岁高龄的规划学家此刻面对的问题,与他所敬重的现代城市规划大师阿伯克隆比1944年制定大伦敦规划时颇为相似。后者正是要把伦敦从看似不可解药的“大城市病”中拯救出来。所不同的是,吴良镛承担的是国家自然科学基金重点项目,被锁定在研究层面;阿伯克隆比直接受政府委托,制定用来指导实践的发展纲领。

    通过半个多世纪的努力,伦敦几经波折,结局尚可称善。北京及其所在的京津冀地区,何时能获转机?

 

人口超常规增长预期

 

    此时,距离2005年1月国务院批复的《北京城市总体规划(2004年—2020年)》的目标期尚有6年。该项规划提出,2020年北京市总人口规模规划控制在1800万人左右。

    仅过去4年,北京市总人口规模即告失控。2009年年底,北京市实际常住人口总数达到1972万人;2012年,达到2069.3万人。

    空前的资源环境压力相伴而来。2014年1月10日,有消息传出:北京最大的新城通州,因严重水荒,停批商品房建设项目。

    问题还不仅仅出在北京。《三期报告》援引清华大学建筑与城市研究所2010年的预测:2000年至2010年,京津冀地区集中了全国人口增量的近五分之一,常住人口占全国的比重从7.12%增加到7.79%,年均增加0.06个百分点。按此外推至2030年,京津冀地区总人口可能达到全国人口的9.14%。根据一般测算,中国人口可能在2030年达到14.5亿左右。届时京津冀地区总人口可能达到1.33亿左右的峰值。

    这一可能的人口峰值将超过2013年日本1.26亿全国人口总数,接近2012年俄罗斯1.43亿全国人口总数。

清华大学建筑与城市研究所预测:2030年北京常住人口可能达到2275~2525万人,2049年北京常住人口可能达到2700~3100万人。《三期报告》警告:“届时北京将面临更为严峻的水资源和土地资源短缺。”

    “京津冀地区整体生态环境仍非常脆弱,特别是水资源的危机越发突出。”《三期报告》指出,“京津冀地区降水量连年减少,区域水资源总量严重下降。2007年人均水资源量仅为259立方米/人,居全国十大流域之末,仅为以色列人均水平的76%。未来10~20年,根据水利部海河水利委员会的《海河流域综合规划》,京津冀地区需水量将从2010年的314.6亿立方米,增加至345.3亿立方米,在地表水、地下水可供水量不出现较大变化,不考虑外调水和非传统水源情况下,京津冀地区缺口将从2010年的30.7亿立方米,增加至61.4亿立方米”,“地表水短缺,使地下水成为很多地区最为主要的水源,地下水超采引起一系列环境地质灾害,更危及人民生活安全”。

    《三期报告》指出,京津冀地区已是中国水污染最严重的流域,大气环境问题愈发突出,2000~2013年,北京共发生近200次重污染天气,其中霾污染几乎占了重污染天气总数的一半,“1998年北京发生过光化学烟雾现象,近年来臭氧污染严重。目前光化学污染并未引起京津冀的广泛重视。”

 

无序蔓延与竞争

 

    “严峻的生态环境危机”被《三期报告》列为京津冀地区转变发展方式面临的一大挑战,其中,建设用地大规模无序扩张被重点提出。

    根据中科院地理所对遥感影像的解析,2000~2010年,京津冀地区建设用地(包括城乡居民点及其以外的工矿、交通等用地)总计增加5347平方公里,几乎相当于北京平原地区的总面积。

    京津冀地区新增建设用地的使用强度显著低于2000年时的状况,河北、天津表现更为突出,人均新增建设用地分别达到241平方米和250平方米,北京也超过200平方米,远远超过国家规范。

    “城市近郊农村土地的无序开发,使得城市建设用地无序蔓延。”《三期报告》指出,北京平原地区6000多平方公里土地中,建设用地已经接近50%,接近伦敦、巴黎等世界城市同等范围的用地开发强度。

    《三期报告》认为,近年来,京津冀地区围绕水资源、生态环境保护和交通设施建设方面,开展了较为广泛的区域合作,但区域发展不协调的局面仍未有改观。

    2001年,吴良镛主持完成的《京津冀北(大北京地区)城乡空间发展规划研究》(即《一期报告》),曾把京津冀描绘为“发达的中心城市,落后的腹地”。时隔多年,这一状态未见改观,反呈扩大趋势——河北省经济总量在京津冀地区占比逐步下降,从2000年的55.3%下降到2010年的46.9%。

    《三期报告》指出,发展落差的不断扩大既不利于解决京津两大核心城市由于人口和产业聚焦带来的资源环境问题,也使得河北省在承接产业转移、接受经济辐射方面存在明显的困难,在与京津间产业竞争与合作方面处于弱势地位。

    在这样的格局中,贫困与发展问题困挠京津冀西部、北部山区。河北省扶贫办提供的数据显示,2009年河北省环京津24个贫困县的农民人均收入、人均GDP、县均地方财政收入仅为京津远郊区县的1/3、1/4和1/10。

    “两市一省出于对地方利益和当前利益的考虑,难以站在区域和长远的角度思考问题,自觉解决。”《三期报告》如此描述,“北京在土地资源紧张,人口压力巨大的情况下,为了应对金融危机,要把北京建设成为全国高端制造业的重要基地,其中在2015年汽车工业产值在国内省市和主要城市排名进入前列;天津集中精力发展滨海新区,大力发展现代制造业,难以顾及与河北沿海地区的协调;河北发展‘环首都绿色经济圈’,要紧贴北京建设三个百万人口的新区。”

    《三期报告》呼吁:“迫切需要建立有效的合作协调机制,避免无序竞争,实现区域整体发展。”

 

建设“世界城市”的现实

 

    “目前,世界重要国家的首都都面临着提升功能和增强竞争力的挑战,应对挑战的有效途径之一是寻求城市地区整体协调发展,汇集区域的整体力量来增强其在国际分工中的有利地位和控制能力。”2001年,吴良镛主持的《一期报告》对大伦敦地区的发展作出介绍,“从英国1960年代与1990年代的城市区域‘夜间影像’可以看出,城市从单独的几个中心的发展,逐步扩充到网络化的城市体系,高速公路和交通轴把重要的城市发展联结起来,而不仅局限于伦敦一地发展。”

    1944年,阿伯克隆比主持大伦敦规划时,伦敦,这个人口规模在19世纪超过北京而成为世界第一,并在1938年达到650万的巨型城市,因工业与人口不断聚集,面对严重的交通拥堵、环境污染、住房紧张等城市问题。

    阿伯克隆比在伦敦城市边界划出一条8公里宽的环形绿化带,以阻止城市的进一步蔓延;在绿化带以外地区规划了8个新城,与市中心区相距30~60公里,以承载由市区疏散而来的部分产业。

    事后的实践证明,每个新城平均容纳5万人口的规模,及其与市区形成同心圆式的分散布局,难以形成相对于市区的反磁力作用。新城人口大部分来自外地,反而增加了伦敦的压力。

    1960年代中期,伦敦编制新的发展规划,使城市沿着三条主要快速交通干线向外扩展,形成三条长廊地带,在长廊终端的南安普顿-朴茨茅斯、纽勃雷、勃莱古雷分别建设三个具有反磁力作用的中心城市,缓解了市区的压力,推动了大城市区域的平衡发展。

    尽管经历了修正,阿伯克隆比主持的大伦敦规划,仍被誉为世界大都市区域规划的典范之作。他为伦敦划定的绿环,有效防止了都市区的无序蔓延。大伦敦规划的实施还获得了法律保障。英国议会1946年通过新城法案,使英国中央政府能够直接干预新城建设,政府可以强制购买私人土地用于新城建设。

    《一期报告》希望大北京地区能够像大伦敦地区那样,收获区域发展趋于平衡的成果,使这一地区能够以最优的效率、良好的生态,面向世界,承担中国首都地区的发展任务。

    基于这样的理念,《一期报告》提出“规划大北京地区,建设世界城市”的构想,建议在区域层次上综合考虑大北京地区的功能调整,包括核心城市的“有机疏散”与区域范围的“重新集中”相结合,实施双核心/多中心都市圈战略,特别是京津两大枢纽要进行分工与协作,实现区域交通运输网从“单中心放射式”向“双中心网络式”的转变。

    2006年,吴良镛主持完成的《二期报告》提出“以首都地区的观念,塑造合理的区域空间结构”,建议以京津两大城市为核心的京津走廊为枢轴,以环渤海湾的“大滨海地区”为新兴发展带,以山前城镇密集地区为传统发展带,以环京津燕山和太行山区为生态文化带,共同构筑京津冀地区“一轴三带”的空间发展格局;以中小城市为核心,推动县域经济发展,扶持中小企业,形成“若干产业集群”,带动社会主义新农村建设。

    据吴良镛介绍,以上研究,在京津冀地区的规划建设中得到了很好的体现。例如,国家和北京市“十二五”规划均提出建设中国特色世界城市的目标,以京津城际建成运营为标志的区域双核心/多中心都市圈战略逐步得到实施;以首都钢搬迁、天津滨海新区建设为标志,沿海地区快速发展的态势显现;京津唐、京津保、京承张等地区的经济、文化、生态的建设得到长足进展。

    可是,区域发展协调不足仍未得到改观。《一期报告》认为,解决大北京地区空间发展中问题的关键是建立起行之有效的区域协调与合作机制。国内外大城市地区发展的成功经验和趋势就是积极推动区域统筹管理,兼顾多方利益,谋求种种棘手的区域问题的协商解决。为此,“迫切建议研究成立由首都规划建设委员会、国家发展计划委员会、建设部和国土资源部等组成的有力的、务实的区域协调机构。”

    十多年过去了,这样的机制尚未形成。

 

“四网协调”与“三大计划”

 

    吸收《一期报告》多项成果的《北京城市总体规划(2004年—2020年)》,在北京中心城外围的五环至六环之间,划出第二道绿化隔离带,以防止市区建设用地无限制向外扩展以及农村建设用地向市区蔓延,颇似大伦敦规划的绿环。可是,这并不能阻止北京城乡建设用地围绕中心城圈层蔓延的态势。

    《三期报告》指出,北京建设用地的扩张“集中在主城区五六环之间的近郊地带,其间的第二道绿化隔离带被不断蚕食”。与之相似,“天津主城区的近郊地区,主城区与滨海新区之间的地区,建设用地增长也非常显著,湿地空间遭到侵占”。

    “地方政府怀着强烈的‘土地财政’动机,即通过招商引资,扩大投资,促进新城新区开发,带动土地升值,获取高额土地出让金,维持城市建设的资本循环。”吴良镛指出,“这实际上是一套‘空间生产’的做法,在此过程中,追求的是交换价值和价值增值。”

    他认为,在京津冀地区的发展中,与空间发展相关的政策、法规和规划存在“被部门化”的现象。行政部门在制定空间政策、法规和规划的过程中,过于强调本部门的权力和利益,而弱化相应的责任,甚至偏离国家整体的政策方针和公共利益。“现在讨论空间规划的范围越来越大,国土规划、区域规划与城市规划混为一谈。”

    吴良镛指出,城乡建设中长期存在“重城轻乡”的思想。为了发展城市而不惜牺牲农村,为了土地开发进行简单粗暴的征地。在“城镇化水平”不断提高的同时,对乡村发展形成了严重的忽视,“三农问题”日益严峻;对城镇化问题的复杂性缺乏足够的认识。“长期以来,将复杂的城乡建设与城镇化当作简单的经济现象或物质建设工作。用一个简单的目标来概括复杂的城镇化进程,或聚焦于某个问题、某一方面,复杂问题被简单化,造成顾此失彼,或只见树林不见森林的被动局面。”

    《三期报告》提出对策:建设有秩序的、多中心的、相互协调、相辅相成的“城镇网络”、“交通网络”、“生态网络”、“文化网络”。“通过‘四网协调’,突出人居环境建设的质量,而不是数量;促进生态文明,而不是‘GDP文明’。”设立京津冀水源涵养区,设立滹沱河—子牙新河等七个流域生态恢复区,为每个流域生态恢复区建立跨省市的协调机制,统筹水资源利用、污染治理、周边产业与城市发展等;区域联合行动,调整京津冀产业空间布局,减小区域性污染源,建立区域联防联控控制分区。

    《三期报告》提出三个跨区域空间治理合作计划:

    ——以北京新机场为契机,京津冀共建“畿辅新区”。建议选择北京新机场周边北京、天津、河北部分地区,成立跨界的“畿辅新区”,疏解北京主城区功能,将部分国家行政职能、企业总部、科研院所、高等院校、驻京机构等迁至此处,结合临空产业和服务业,合理布局,便其发展成为京津冀新的增长区域,成为推动北京市、河北省、天津市发展的新引擎;

    ——以天津滨海新区为龙头,京津冀共建沿海经济区。坚持京津冀地区的“双核心”格局,提高天津滨海新区在贸易、金融等方面的区域服务能力,整合河北沿海临港工业,在京津冀滨海地区形成较为完善的世界级的现代制造业产业链;进一步加强天津国际航运中心和国际物流中心的战略地位,逐步提高天津港集装箱运输规模和效能,京津冀共同建设疏港交通网络,建设环渤海综合交通走廊。

    ——以河北省、北京、天津部分地区为重点,京津冀共建海河上游生态保护区、国家级生态文明建设试验区。建议在河北张家口、承德、保定,以及北京昌平、怀柔、平谷,天津蓟县等地划定适当地域设立国家级生态文明建设试验区,计划单列于中央政府重点扶持和政策支持的特殊区域,建立国家牵头的京津冀生态保护协调机制,实施长期的生态改善扶持政策。

    建立区域协调发展机制仍被寄予厚望。《三期报告》呼吁,建立国家有关部委主导的跨省协调机制,研究确定跨省市的生态保护区、水源涵养区、环境治理区、文化遗产廊道、交通走廊和基础设施网络,进行协调与引导。

发表于《瞭望》新闻周刊,2014年1月20日



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