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坚守北京历史文化名城保护的底线

 

坚守北京历史文化名城保护的底线

 

        已残存不多的旧城是新老北京共生共荣的根基,对其依法施行整体保护,不使继遭破坏,是实现城市科学发展、传承中华优秀传统文化、培育和弘扬社会主义核心价值观必须坚守的底线

 

        文/王军

 

        2014年2月24日,中共中央政治局就培育和弘扬社会主义核心价值观、弘扬中华传统美德进行第十三次集体学习。中共中央总书记习近平在主持学习时指出,培育和弘扬社会主义核心价值观必须立足中华优秀传统文化。牢固的核心价值观,都有其固有的根本。抛弃传统、丢掉根本,就等于割断了自己的精神命脉。博大精深的中华优秀传统文化是我们在世界文化激荡中站稳脚跟的根基。

        次日,习近平到北京考察调研,指出历史文化是城市的灵魂,要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。北京是世界著名古都,丰富的历史文化遗产是一张金名片,传承保护好这份宝贵的历史文化遗产是首都的职责,要本着对历史负责、对人民负责的精神,传承历史文脉,处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系,切实做到在保护中发展、在发展中保护。

        习近平就推进北京发展和管理工作提出了五点要求:

        一是要明确城市战略定位,坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能,深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略,努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。

        二是要调整疏解非首都核心功能,优化三次产业结构,优化产业特别是工业项目选择,突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化,有效控制人口规模,增强区域人口均衡分布,促进区域均衡发展。

        三是要提升城市建设特别是基础设施建设质量,形成适度超前、相互衔接、满足未来需求的功能体系,遏制城市“摊大饼”式发展,以创造历史、追求艺术的高度负责精神,打造首都建设的精品力作。

        四是要健全城市管理体制,提高城市管理水平,尤其要加强市政设施运行管理、交通管理、环境管理、应急管理,推进城市管理目标、方法、模式现代化。

        五是要加大大气污染治理力度,应对雾霾污染、改善空气质量的首要任务是控制PM2.5,要从压减燃煤、严格控车、调整产业、强化管理、联防联控、依法治理等方面采取重大举措,聚焦重点领域,严格指标考核,加强环境执法监管,认真进行责任追究。

        笔者认为,以上要求与“处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系,切实做到在保护中发展、在发展中保护”有着深刻的联系。在北京城市功能障碍越发突出、“大城市病”问题令人揪心、环境容量被严重透支的当下,北京市必须以强有力的举措,以时不我待、抓铁有痕的精神,最高标准地落实总书记的重要指示,并站在培育和弘扬社会主义核心价值观的高度,深刻理解北京历史文化名城保护工作承担的新的重大历史使命。

        作为中华优秀传统文化的结晶,北京旧城已残存不多。长期以来,对北京旧城进行的大规模持续拆除,引发的问题是全局性的。现在,是必须“像爱惜自己的生命一样”那样,对旧城内的成片拆除项目予以彻底清理,真正落实《历史文化名城名镇名村保护条例》(国务院令第524号)、《北京历史文化名城保护条例》、《北京城市总体规划(2004年至2020年)》所提出的整体保护的要求了。也只有这样,北京才可能扭转单中心城市结构失衡发展局面,遏制“摊大饼”式扩张,踏上科学发展之路。

 

理解2004年版《总体规划》

 

        伟大的北京旧城如同这个城市的心脏,可是她早已不堪重负。

        2004年,清华大学建筑学院的研究表明,占北京规划市区面积不到6%的旧城区,房屋面积已由上世纪50年代初的2000万平方米,上升至5000万至6000万平方米,城市主要功能的30%至50%被塞入其中,使之担负着全市三分之一的交通流量。

        2001年北京成功申办奥运会之后,面对北京巨大的发展机遇,在新华社的安排下,笔者与同事刘江对北京的城市发展模式进行了深入调研,于2002年3月完成报告,提出,北京长期以来以旧城为单一中心、以改造旧城为主导方向发展城市,形成了新区包围旧城、同心同轴向外蔓延的“单中心+环线”生长模式,已造成城市功能畸形集中、职住分离、交通拥堵、环境污染等“大城市病”问题。北京必须打破单中心格局,摆脱新旧城市重叠状况,建设新、旧分开的两个辉煌的北京。

        这份报告得到了中央领导和北京市的重视。此后,北京市进行了总体规划修编。2005年1月,国务院批复了由北京市人大常委会通过的《北京城市总体规划(2004年至2020年)》(下称《总体规划》)。《总体规划》在说明中指出:“单中心的发展格局已经难以解决城市发展面临的诸多问题,迫切需要对上版总体规划进行总结和调整,从总体规划的战略性、全局性的角度,寻求新的解决办法。”

        《总体规划》在“城市空间发展策略”(第十五条)中明确要求:“逐步改变目前单中心的空间格局,加强外围新城建设,中心城与新城相协调,构筑分工明确的多层次空间结构”,“加强历史文化名城保护,逐步疏解旧城的部分职能,构筑与世界文化名城相适应的空间结构”。

        在历史文化名城保护方面,《总体规划》要求:“重点保护旧城,坚持对旧城的整体保护”(第六十条),“保护北京特有的‘胡同-四合院’传统的建筑形态”(第六十一条),“积极探索适合旧城保护和复兴的危房改造模式,停止大拆大建”(第六十二条),“在保护旧城整体风貌、保存真实历史遗存的前提下,制定旧城市政基础设施建设的技术标准和实施办法,积极探索适合旧城保护和复兴的市政基础设施建设模式。”(第六十二条)

        《总体规划》还历史性地对历史文化名城保护的“机制保障”(第六十七条)作出规定:“建立健全旧城历史建筑长期修缮和保护的机制。推动房屋产权制度改革,明确房屋产权,鼓励居民按保护规划实施自我改造更新,成为房屋修缮保护的主体。制定并完善居民外迁、房屋交易等相关政策”,“遵循公开、公正、透明的原则,建立制度化的专家论证和公众参与机制”。这正是对1990年代以来推行的以开发商为主体进行成片拆除的危旧房改造模式的“拨乱反正”。

        1950年代以来,北京在城市发展中,先后放弃了梁思成、陈占祥提出的在西郊设立中央行政区的方案(1950年),吴良镛提出的多中心方案(1979年),在1982年版总体规划修编以及1992年版总体规划修编中,沿用1958年苏联专家指导编制的以莫斯科规划为蓝本,以旧城为单一中心,以“环线+放射线”向外扩张的城市布局模式。在其指导下,1990年、2000年,北京市启动了两次大规模危旧房改造,旧城遭到大面积拆除。2004年9月,吴良镛在“2004城市规划年会”上作大会发言时指出:“62.5平方公里的北京旧城已有一半以上的建筑空间被完全重建。剩余的部分也正不断受到建设性破坏的威胁。其中,连同公园和水面在内,保留较完整的历史风貌空间已不足15平方公里。”

        在这一过程中,北京的城市功能不断聚集于城市中心,大量人口被拆迁至郊区,城市的扩张呈现“单中心+环线”的蔓延趋势,这被形象地称为“摊大饼”。由此导致大量人口进城上班、出城睡觉的潮汐式交通,首都成为了“首堵”,并洐生一系列城市功能障碍。

        正是看到北京在城市发展中长期存在的根本缺陷——因拆除老城、向四周扩张而形成的单中心城市结构,2004年版《总体规划》才作出前述规定,决意整体保护旧城、重点发展新城、调整城市结构。其战略举措即“两轴两带多中心”:通过构建“两轴”(沿长安街的东西轴和传统中轴线的南北轴)“两带”(东部发展带和西部发展带),形成“多中心”城市空间结构。

        可以说,这一版《总体规划》的修编,为北京城市建设的科学发展指明了方向。

 

旧城问题牵一发而动全身

 

        可是,一个好的规划,并不等于好的结果。要实施好2004年版《总体规划》,就必须停止对旧城的继续拆除,以为城市结构的调整创造最为有利的条件。然而,推土机的惯性积重难返。

        2005年1月25日,北京市政协文史委员会向政协北京市第十届委员会第三次会议提交党派团体提案,建议按照新修编的《总体规划》的要求,立即停止在旧城区内大拆大建。这份提案指出,就在新规划出台前后,旧城内东、西等城区又有多处强度极大的房地产开发项目重新启动,四城区还有一大批危改的“后备项目”,这些项目大多是2003年以前批准的,“一旦实现,北京的胡同四合院就将被基本消灭得差不多了。”

        2005年2月,北京古都风貌保护与危房改造专家顾问小组成员郑孝燮、吴良镛、谢辰生、罗哲文、傅熹年、李准、徐苹芳,与两院院士周干峙联名提交意见书,建议采取果断措施,立即制止在旧城内正在或即将进行的成片拆除四合院的一切建设活动。意见书提出,对过去已经批准的危改项目或其他建设项目目前尚未实施的,一律暂停实施。要按照《总体规划》要求,重新经过专家论证,进行调整和安排。凡不宜再在旧城区内建设的项目,建议政府可采取用地连动、异地赔偿的办法解决,向新城区安排,以避免造成原投资者的经济损失。

        同年4月19日,北京市政府对旧城内131片危改项目作出调整,决定35片撤销立项,66片直接组织实施,30片组织论证后实施。这些项目集中在旧城之内,仍沿用“拆平建高”的高强度开发模式,对历史文化保护区形成包围之势。

        2004年版《总体规划》将旧城内的历史文化保护区增至33片,占旧城面积的29%。2005年北京城市规划学会完成的《胡同保护规划研究》显示,2003年北京老城区的胡同有1571条,其中保护区之内660多条,保护区之外900多条。

        根据《总体规划》的要求,以及《历史文化名城名镇名村保护条例》《北京历史文化名城保护条例》的相关规定,北京旧城33片保护区范围之外的900多条胡同,必须被纳入整体保护的范围。可实际情况是,保护区之外的胡同被大规模拆除。北京的宣南地区,是北京城的发祥地、唐辽金故城所在,集中了明清时期大量的名人故居和会馆建筑,它在2005年之后,被开发商成片成片地夷为平地,建设高档楼盘,便是一例。

        尽管《总体规划》明确规定了让居民成为房屋修缮保护的主体,这一保护机制在南锣鼓巷、烟袋斜街等地取得成功经验,可是,2006年,在前门商业街、鲜鱼口历史文化保护区,有关部门仍然沿用多年以来被证明是失败的、与《总体规划》的规定存在根本性突出的大规模房地产开发方式,大拆大建,外迁原住民,兴建仿古建筑。

        一些政府机构仍在旧城之内扩张,导致皇城历史文化保护区内的府右街、南长街被大规模拆除。

        2010年7月,北京旧城四区合为二区,有关部门公开表示:“区划调整后可以集中力量加快老城区改造,加大历史文化名城保护力度。”这句话让人费解,因为前面那一句不支持后面那一句——难道“集中力量加快老城区改造”,就可以“加大历史文化名城保护力度”?

        旧城的行政区划调整,本是2004年版《总体规划》对历史文化名城保护“机制保障”的内容之一,原话是:“打破旧城行政界限,调整与历史文化名城保护不协调的行政管理体制,明确各级政府以及市政府相关行政主管部门对历史文化名城保护所负担的责任和义务。”可是,它却被用来“集中力量加快老城区改造”了。

        正是在这样的导向之下,2012年12月,北京市东城区启动“钟鼓楼广场恢复整治项目”,试图将什刹海历史文化保护区的核心区——钟鼓楼地区的一部分拆建为广场,引来海内外舆论的广泛关注。

        2010年3月,北京市规划委员会向北京市政协文史委员会所作的《北京市历史文化名城保护工作情况汇报》坦承,北京旧城的“整体环境持续恶化的局面还没有根本扭转”,2003年仅存的1571条胡同“还在不断减少”。

        时至今日,旧城之内,胡同还残存多少?2005年以来,又批准和实施了多少改造项目?现在,还有多少改造项目正在或将要实施?我们还不得而知。但可以肯定的是,如果继续拆除旧城,继续向紫禁城周围集中城市功能,《总体规划》关于调整城市结构的战略目标就无法实现,单中心、“摊大饼”的发展模式就无法遏制,“大城市病”问题就会愈演愈烈——我们不但会失去一个伟大的老北京,还会失去一个健康、可持续的新北京——这是我们这一代人,以及我们的子孙后代,都不愿接受的情形!

 

不能让城市结构调整战略落空

    

        2004年版《总体规划》实施已近十年,效果并不理想。

        2013年,北京市城市规划设计研究院的报告指出,《总体规划》实施几年来,全市人口增量的60%,经济增量的73%,城镇建设用地增量的50%仍集中在以旧城为核心的中心城,中心城仍是全市人口和经济发展的主要承  载区。

        从中心城的人口规划目标来看,2004年至2010年,现状居住人口不减反增,达到1200多万,远远超过总体规划确定2020年850万的规划目标。在城市功能区建设方面,包括CBD东扩、金融街西扩在内的各类商务区不断扩大规模。

        同时,大型医疗设施、高等院校、大型文化体育设施等优质公共资源通过扩建和新建的方式继续在中心城聚集,难以向新城有效疏解。2005年至2009年,大型医疗机构包括协和医院、儿童医院、宣武医院、人民医院等特大型医院依然在原地扩建或在中心城内选址新建,累计用地面积约60公顷。

        高等教育和专科教育设施,包括北京外国语大学、北京科技大学、北京体育大学、北京中医药大学等,在中心城内新建或扩建,累计用地面积约110公顷;国家级大型文化体育设施包括国家博物馆、中国美术馆以及国家体育场等奥运体育设施相继在中心城选址建设。

        就业的中心城集聚特征明显。2004年至2008年就业增长的80%集中在中心城。面对中心城越发强大的吸附作用,外围新城的反磁力系统难以形成。2004年新城地区经济总量占全市的23.1%,2010年为24.9%,五年仅增长1.8%。

        城市职住不均衡状况加剧。中心城人口呈现“中心城就业+郊区居住”趋势,新城人口呈现“外地人就业+中心城人口居住”趋势,这使得城郊之间的潮汐式交通越发汹涌。北京早高峰进入四、五环路的交通出行量分别是离开四、五环路的2倍、2.1倍。其中,轨道交通不均衡性最为明显,分别达到4:1、5.8:1。

        2010年11月17日,北京市人大城市建设环境保护委员会主任委员赵义,在市人大常委会上就《总体规划》的实施情况作评估报告,指出《总体规划》实施过程中存在的突出问题包括“城市空间布局调整与城乡协调发展任务依然艰巨”。

        “目前我市中心城人口和产业过度集中的局面没有得到根本改变。”赵义在报告中指出,“城六区内集中了全市60%以上的人口和75%的国民生产总值,摊大饼式的城市发展格局依然没有得到有效遏制。新城综合功能尚显不足,产业与居住脱节状况比较普遍,没有有效发挥总体规划中提出的疏解中心城人口和功能、聚集新的产业、带动区域发展的作用。”

        2011年的卫星解译图显示,北京五环路之内的空间已被基本填实,“城市大饼”正在向六环路摊去。2013年9月,吴良镛院士主持完成的《京津冀地区城乡空间发展规划研究三期报告》指出,北京平原地区6000多平方公里土地中,建设用地已经接近50%,接近伦敦、巴黎等世界城市同等范围的用地开发强度,并发出警告:“北京的基础设施和平原地区的生态承载力难以支撑北京每年90平方公里的建设速度。”

        在过去十年,北京的城市建设高速发展,严重透支了土地与生态资源,却未能收获城市结构调整之功,反使单中心城市问题越发突出。在这样的情况下,若不能全面、及时地叫停旧城内的成片拆除项目,北京的城市结构调整战略就可能彻底落空。

 

明确方向,健全城市管理体制

 

        已残存不多的旧城是新老北京共生共荣的根基,对其依法施行整体保护,不使继遭破坏,是实现城市科学发展、传承中华优秀传统文化、培育和弘扬社会主义核心价值观必须坚守的底线。

        新中国成立以来,特别是改革开放以来,从中央到地方,在历史文化名城保护方面,已形成一套法律体系,这些都是北京市做好历史文化名城保护的重要依据。当务之急,是吸取经验教训,真正做到个人利益、部门利益、局部利益服从整体利益,以更大政治勇气突破既得利益的藩篱,真正做到有法必依、违法必究、执法必严,杜绝一切以权谋私、以权代法、权大于法的行为,停止对旧城的继续拆除,落实整体保护的要求。

        也只有这样,北京才能被建设成为社会主义先进文化之都,进一步明确城市的战略定位,使全国文化中心的核心功能以及人文北京战略的实施得到保障,从源头上遏制城市“摊大饼”式发展,有机疏散城市功能,形成满足未来需求的功能体系,增强区域人口均衡分布,促进区域均衡发展。

        习近平总书记提出的“健全城市管理体制”,对做好历史文化名城保护工作尤为重要。长期以来,北京旧城内的传统民居失去社会力量的保育,不断陷入危破境地,就与城市管理体制不善相关。历史上,这些民居并不需要政府的大规模财政投入以及大规模改造计划的支持,便能保持健康,关键在于产权明晰、市场流通、房屋修缮有章可循。这是北京在城市发展中需要继承的传统。

        1949年之后,北京市对房地产进行了总登记,对公逆产进行了清管,向房地产拥有者发放房地产所有证,依法征收城市房地产税,房地产权能够市场流通,使城市住宅古老的生长机制得以维持。可是,在极左时期,私有住宅的产权体系遭到破坏,私房或被违法充公,或被违法侵占,大杂院和危房问题由此产生。

        文革结束后,对私房政策的落实经历了漫长过程,至今尚未彻底解决,更是恶化了房屋的质量。在这样的情况下,有关部门启动大规模危改计划,面对拆迁的强势,老房子虽然位处黄金宝地,也是无人敢买、无人敢修。面对此种情形,2004年版《总体规划》对症下药,对保护机制作出规定,明确提出:“推动房屋产权制度改革,明确房屋产权,鼓励居民按保护规划实施自我改造更新,成为房屋修缮保护的主体。制定并完善居民外迁、房屋交易等相关政策。”这为北京市在历史文化名城保护事业中健全管理体制指明了方向。

        笔者理解,《总体规划》提出的“推动房屋产权制度改革”的要义,就是以适当的方式将旧城之内无历史遗留问题的四合院公房以房改的方式私有化。对此,可参考1998年的住房制度改革政策。当年,在大规模危旧房改造的背景下,北京旧城之内的四合院公房没有参加房改,其造成的后果,今日已能看见——政府与居民皆承受了不应该的损失。

        从政府的角度看,如果当年推行了四合院公房的房改,这些老院落即可在市场中流转,以充分利用社会资金实现自我康复,政府也就省去了危改的重负,也避免了大拆大建的矛盾。近年来,北京市的一些四合院交易中介机构的运营表明,只要房屋可以交易,大杂院分散的产权就可以通过市场流通予以整合,由新的买家修缮房屋,根本改变大杂院的面貌。所以,政府实无必要抓住这些老宅的产权不放,一味儿地把修房子的责任揽在自己身上。

        从居民的角度看,如果当年通过房改获得了产权,他们就可以卖旧房、买新房,卖小房、卖大房,分享社会增值,一圆安居之梦。事实上,参加了1998年住房制度改革的居民都是通过这样的方式,实现了安居,获得了实实在在的利益。而按照北京市目前的政策,在四合院平房区,只是在危改拆迁时,才推行所谓的房改——由于是以拿钱走人的方式进行拆迁,让居民自行购房,钱又是补给房屋产权人的,于是,在危改时推行房改,使被拆迁居民成为产权人,强行把他们推向市场。可是,这些被拆迁居民的住房面积有限,拆迁补偿标准又长年偏低,拆迁矛盾必然激化。在这样的程序中,真正受益的是在外面已买了私房的公房租户,因为一拆迁,就可拿到拆迁款,这也算是对他们当年未能参加房改的补偿了。

        据北京市社会科学院调查,在北京四合院平房区,人户分离现象严重,户在人不在的占常住人口的20%以上,个别社区外迁人口占45%以上。这些户在人不在者,多是在外有房的四合院公房租户,他们或将所租公房私自转租,或呼吁危改,因为一拆,即可将公房变现为个人收入。如果这些居民能够通过《总体规划》所规定的“推动房屋制度改革”获得产权,并将房屋上市交易,他们还会这么盼着开发商的推土机吗?

        《总体规划》规定的“明确房屋产权”也非常重要。笔者理解,只有彻底落实私房政策,将极左时期被改变权属性质的合法私房以适当方式归还产权并予补偿,才能真正明确房屋产权。在北京浩瀚的住房存量中,这部分房屋的数量并不算多,但解决这一问题的意义重大。须知,住宅产权之稳定乃城市生命之源。只有抓住这一根本,旧城复兴方可修成正果。

        事实上,《总体规划》关于保护机制的规定,已在一些街区取得了成功的经验。在北京的南锣鼓巷、烟袋斜街,由于推行了这样的保护机制,政府抹去了“拆”字,制定了修缮导则,进行了必要的基础设施改良,提升了地段价值,使市场力量得以积极介入,这些本已萧条的老街区得以再生。实践证明,让居民成为修缮保护的主体大有可为。若能在此基础上,进一步推动房屋产权制度改革,明确房屋产权,健全城市管理体制,更好地发挥政府的作用,北京旧城内危房问题的解决,就可望在历史文化名城保护的轨道上获得突破。(完) 

 

刊于《北京观察》杂志2014年第4期,发表时略有删节

 



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