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转载:历史文物何以大规模消失

历史文物何以大规模消失

 

        据国家文物局统计,2012年,各地共上报文物行政违法案件317起,2013年上报236起,2014年上半年仅上报了80起,呈明显的“不正常下降趋势”。与此形成反差的是,舆情监测发现的文物被破坏案件,数量呈上升趋势

文/《瞭望》新闻周刊记者 蒋芳 王珏玢 王学涛

原中部某省领导到邻省任职后,在一次全省干部大会上拍着桌子说,他原就职省份的文物局“就是发展的绊脚石”!

“有这样的领导,这个省的文物保护会好吗?”国家文物局督查司有关人士对《瞭望》新闻周刊记者说。

2014年,国家文物局对100个古城不可移动文物的消失情况进行普查。对于地方自查上报的数字,国家文物局选择10个县区,用卫星和其他手段进行复核,发现出入很大。如以这10个县区的文物消失速率折算到全国,大约一年全国就有1.5万处不可移动文物消失。

在领导意识、数字水分的背后,是监督管理体制不畅,导致文物执法难以摆脱权大于法、文物保护频陷被动的严峻现实。

有关专家认为,随着中央将文物保护工作提到新的高度,建立健全文物执法垂直管理和大区督查体系的时机已经成熟,这项工作甚至比资金投入和违法个案处理更为紧迫和重要。

法人违法日益突出

2014年上半年,国家文物局接报在文物保护单位周边违法建设等案件81起、破坏文物本体案件3起,其中绝大多数为法人违法案件。

法人违法案件是机关、企事业单位人员,在法人意志支配下,以法人名义组织实施的,相对于个体犯罪来说,法人违法尤其是政府法人违法的破坏性极强,在行政指令和商业利益的左右下,文物往往会遭到毁灭性的破坏,造成恶劣的社会影响。

这样的例子屡见不鲜。仅2014年,南京市违规“复建”太平门事件、广东梅州大规模拆除传统民居围龙屋、四川平武报恩寺建控地带违建案、北京天宁寺违法建设事件、青岛德军要塞被拆毁事件、洛阳市违法开发洛阳宋金老城东南隅历史街区等,都引发了舆论持续关注。

一些官员对破坏文物现象持漠视纵容态度,甚至直接干涉、阻挠文物执法。2013年,太原市文物保护单位“晋绥铁路银行旧址”在没有报批文物部门的情况下,由个人私自修缮并变身为饭店。太原市文物局文物管理处的一位人士说,文物局曾下发停工通知,但主事者表示,他是和政府部门“共同修缮”的。

南京市文物局原局长杨新华告诉本刊记者,2007年南京市级文保单位张治中故居被开发商拆毁,时任南京市文物局副局长的他立即报警,虽然公安等部门十分重视,但最后的结局却是上级领导发话叫他和文物部门“不要再管这件事了”。

不少敢于向上级反映当地文物破坏案件的基层文保干部,甚至遭到打压。去年轰动全国的四川平武报恩寺建控地带违法建设案,在工程论证时就遭到当地文保干部的反对。在阻止未果的情况下,当地文保干部集体向国家文物局局长写了举报信,这才引起重视。违法事实败露后,反映情况的文保干部有的被调离岗位,有的被停职。

“最终案件办得很漂亮。”国家文物局一位参与办案的干部说,“但是,那些被当地处理的文保干部,可能这辈子在当地就抬不起头了。”

文物执法被弱化和边缘化

《中华人民共和国文物保护法》规定,文物执法主体应是各级文物行政管理部门。可是,执法无权、队伍薄弱、地位羸弱的现状,让基层文物执法难以到位。

云南巍山县拱辰楼大火备受舆论关注,当地文物执法主体本应为巍山县文体局,但该局并无文物科室,实际负责文物管理执法的,是文体局下属的事业单位、并不具备执法资格的县文物管理所。一位文保人士如此评论,国家级历史文化名城巍山的文物管理体制尚且如此,文物点相对比较少地区就可想而知了。

中国人民大学政府管理与改革研究中心副主任唐钧调查发现,全国31个省、自治区和直辖市中,仅北京、浙江和新疆三地设有专门的省级文物行政执法机构。北京市的文物保护队伍力量最强,编制18人;浙江省的文物监察总队有编制8人。

国家文物局督查司督查处处长邓超介绍,在局省级文物部门中,专门设有文物执法处室的仅有16个省份;地市以及县一级,多已实施“大文化”政府职能部门合并改革,在文化、新闻、广电行政执法得以大幅度加强的情况下,文物执法反而有被弱化和边缘化的趋势。

山西省文物局执法督察处负责人表示,山西的11个地级市中,负责文物执法督察的,有的是事业编制,有的是机关的一个处室,市文物局大多数是内设一个安全科负责执法督察,人员编制严重不足,仅能对国保、省保、市保每月巡查一次,对大量一般文物根本无力照看。

文保部门地位羸弱,“说话没分量”,很多违法工程在政府其他部门的审批下“一路绿灯”,根本不依法征求文物部门意见。即使发生文物违法案件,处理时也往往以证据不足为由,不了了之。

2012年4月,一家公司未经文物行政部门同意,擅自在张家界市永定区文物保护单位“独子岩遗址”文物本体上修建加油站,导致文物被彻底破坏。可是,这个加油站在规划、国土等方面手续齐全,因此当地文物行政部门行政处罚这家公司后,对方不服提起行政诉讼。一审法院支持了当地文物行政部门,二审法院却撤消了行政处罚,理由是处罚“证据不足”。

国家文物局政策法规司的一位官员感慨:“现在文物保护最大的矛盾,就是民族整体的长远利益和当地短期的经济利益的矛盾。当这个矛盾发生后,如果不是上级主管部门来管,而是由属地文物部门来管,他们就是想为文物说话,也往往无能为力。”

据国家文物局统计,2012年,各地共上报文物行政违法案件317起,2013年上报236起,2014年上半年仅上报了80起,呈明显的“不正常下降趋势”。与此形成反差的是,舆情监测发现的文物被破坏案件,数量呈上升趋势。

多头管理也加大了文物保护难度。山西省平遥县有关部门人士对本刊记者说,现在文物归国家文物局管,历史文化名城归住建部管,生态保护区归国家林业局管。像五台山、平遥古城等,一般都是多个身份重叠,既有大量文物,又是国家历史文化名城或国家5A级旅游景区等,这样就导致多种理念和发展模式碰撞。文物部门强调文物不能动,但对于危害文物的行为又缺少行政手段;建设部门又往往忽略文物保护。因此,就出现一个现象,即政府系统内部,对文化遗产的保护,不能按照一个清晰的线条来管理。在这样的管理体制中,即便文化遗产出事了,也是处在不断处理、不断惩治,文化遗产却在不断消失的恶性循环中,得不到长效的保护。

垂直管理与大区督查体制亟待建立

日前,习近平总书记关于保护历史文物的重要论述产生强烈反响。关心文化遗产保护的各界人士认为,在中央将文物保护工作提升到前所未有高度的情况下,迫切需要建立一套完备有效、上通下达的文物执法体系。

唐钧表示,保护文物古建,关键在于有力可靠的执法体系,建议设立中央或省级垂直管理的体制,并配以职能齐全的大区域文物督查中心。

2010年“中国文化遗产保护年度杰出人物”、南京大学政府管理学院讲师姚远认为,从中央和地方关系的角度看,中央政府应当通过有效的制度安排,约束地方政府的行为。另外,有必要提升文物行政部门在地方政府中的地位。在文物遗存极其丰富的城市,文物部门理应加强而非削弱。可以考虑在历史文化名城,特别是著名古都,设立独立的文物部门,并提升其在同级政府中的行政级别。

山西省文物局执法督察处负责人在接受本刊记者采访时,强烈要求对文物行政执法部门实行垂直领导。他认为,此举可以大大加强行政执法的力度,减少相关干扰。文物部门里的安全科普遍存在人员缺乏、一人身兼多职的情况,使得基层文物安全科形同虚设。如果实行垂直领导,无论是从立法层面、科学规划层面,还是机构管理层面,都能得到较大改善。

有关人士表示,建立文物执法垂直管理和大区督查机制,不是要把文物的日常管理权从地方拿走,“国土部、环保部等部门在全国都设立了直属的督查派出机构。这些垂直管理的产生,就是意识到中央意志和地方经济发展存在一定的矛盾,在政令不能在地方贯通的时候,就需要一支队伍代表中央去监督执法。文物保护执法同样需要这样的机制。”

“要遏制法人犯法,更重要的是对破坏文物的犯罪行为,要严肃追究刑责。”姚远建议,根据刑法、行政处罚法确定的原则,公职人员故意损毁历史文化名城、街区、村镇,故意损毁文物古迹“构成犯罪的”,就应当依法追究刑事责任,不得以行政处罚代替刑事处罚。□

发表于《瞭望》新闻周刊2015年2月2日第5期

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