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名城保护条例出台之后

名城保护条例出台之后

  

        在中央要求加大文化遗产保护力度的当下,完善《历史文化名城名镇名村保护条例》,彻底扭转保护工作的被动局面,已不容迟缓

文/《瞭望》新闻周刊记者王军

2008年出台的《历史文化名城名镇名村保护条例》(下称《保护条例》)是国务院在城镇化高潮期制定的一部极具针对性的文化遗产保护法规,它使中国历史文化名城、名镇、名村的保护进入了有法可依的阶段,开宗明义地指出:“历史文化名城、名镇、名村的保护应当遵循科学规划、严格保护的原则,保持和延续其传统格局和历史风貌,维护历史文化遗产的真实性和完整性,继承和弘扬中华民族优秀传统文化,正确处理经济社会发展和历史文化遗产保护的关系。”

《保护条例》的出台不同寻常。2006年6月10日中国迎来历史上第一个文化遗产日之后,时年25岁、正在北京大学和早稻田大学攻读博士学位的姚远,针对南京市启动的大规模拆除老城南的旧城改造工程,执笔《关于保留南京历史旧城区的紧急呼吁》,得到侯仁之、吴良镛、谢辰生、傅熹年、宿白、郑孝燮、徐苹芳、陈志华、梁白泉、蒋赞初等16位前辈学人的响应,时任国务院总理温家宝作出批示,要求“建设部会同国家文物局、江苏省政府调查处理。法制办要抓紧制订历史文化名城保护条例,争取早日出台”。

《保护条例》2008年4月2日经国务院常务会议通过,同年7月1日起施行。此后,围绕名城、名镇、名村的保护,新的理论、新的实践不断涌现,老的问题、老的矛盾仍在发展;在一些地方,对古城区的大拆大建仍在蔓延,形势依然严峻。

在中央高度强调文化遗产保护的今天,很有必要对《保护条例》在实施中遇到的一些突出问题进行梳理。

整体保护落空

《保护条例》在保护措施方面提出的最为重要的原则即“整体保护”:“历史文化名城、名镇、名村应当整体保  护,保持传统格局、历史风貌和空间尺度,不得改变与其相互依存的自然景观和环境。”

在申报与批准方面,《保护条例》提出:“申报历史文化名城的,在所申报的历史文化名城保护范围内还应当有2个以上的历史文化街区。”并对“历史文化街区”作出解释:“历史文化街区,是指经省、自治区、直辖市人民政府核定公布的保存文物特别丰富、历史建筑集中成片、能够较完整和真实地体现传统格局和历史风貌,并具有一定规模的区域。”

此前,历史文化街区概念曾在学术界引发争议。2002年6月,考古学家徐苹芳发表《论北京旧城的街道规划及其保护》一文,指出中国古代城市与欧洲的古代城市有着本质的不同。欧洲古代城市的街道是自由发展出来的不规则形态,这便很自然地形成了不同历史时期的街区。中国古代城市从公元3世纪开始,其建设就严格地控制在统治者手中,不但规划了城市的宫苑区,也规划了居住在城中的臣民住区(里坊),对地方城市也同样规划了地方行政长官的衙署(子城)和居民区。

他认为:“历史街区的保护概念,完全是照搬欧洲古城保护的方式,是符合欧洲城市发展的历史的,但却完全不适合整体城市规划的中国古代城市的保护方式,致使我国历史文化名城的保护把最富有中国特色的文化传统弃之不顾,只见树木,不见森林,拣了芝麻,丢了西瓜,造成了不可挽回的损失。”

徐苹芳所言,针对的是国内一些城市在古城区内孤立地划出若干片保护区之后,即将其余部分大规模拆除的现象。他主张,针对中国古代城市整体营造的特点,对古城区施行统一的整体保护,而不是只划出几片保护区进行“分片保护”。

“整体保护”与“历史文化街区”概念皆被写入了《保护条例》,对二者的关系,《保护条例》未作解释。徐苹芳的担忧成为了现实——在土地财政的驱使下,“分片保护”得到诸多城市的欢迎,少量历史文化街区被划定之后,其外围仍有珍贵价值的古城区被大规模拆除,其结果,不但整体保护落空,在一些城市,甚至“分片保护”亦落空。2012年11月住房和城乡建设部、国家文物局公布的名城大检查结果显示,全国共有历史文化街区438处,13个城市已经没有历史文化街区,18个城市只保留一个历史文化街区。

被缩小的保护范围

历史文化街区概念源自西方。1962年,法国颁布《马尔罗法》,规定将有价值的历史街区划定为历史保护区,须制定保护和继续使用规划;1967年,英国颁布《城市文明法》,确定将历史街区保护纳入城市规划的控制之下。

在中国,历史文化街区概念的形成经历了一个过程。1985年,建设部城市规划局有关人士在《西南三省名城调研报告》(下称《调研报告》)中提出:“就我们所见,许多历史上很重要、名声较大的城市,其城市特点、传统风貌已经破坏严重,当前把尚可收拾的抢救下来是完全必要。但对许多城市来说,从整个城市着眼,保护特定风貌已经很困难,所以建议除了历史文化名城,再定一个‘历史性传统街区’的名目,实事求是地缩小范围,可能会更有助于抢救保护,保护工作与现代化建设的矛盾也会比保护整个名城较易处理。”

这是建设部主管部门第一次收到的关于建立历史文化街区(《调研报告》称“历史性传统街区”)的正式建议,《调研报告》基于“从整个城市着眼,保护特定风貌已经很困难”的判断,主张“实事求是地缩小范围”,使历史文化街区概念自提出之始,就带有妥协性。

《调研报告》对决策产生了影响。1986年,国务院批转《城乡建设环境保护部、文化部关于请公布第二批国家历史文化名城名单报告的通知》,正式确认了“历史文化保护区”的概念;1997年3月,国务院发布《关于加强和完善文物工作的通知》,又提出“在历史文化名城城市建设中,特别是在城市的更新改造和房地产开发中,城建规划部门要充分发挥作用,加强城市规划管理,抢救和保护一批具有传统风貌的历史街区”。

2002年,文物保护法提出历史文化街区的法定概念,规定:“保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城镇、街道、村庄,由省、自治区、直辖市人民政府核定公布为历史文化街区、村镇,并报国务院备案。”

2005年,《历史文化名城保护规划规范》规定历史文化街区用地面积应不小于1公顷,文物古迹和历史建筑的用地面积宜达到保护区内建筑总用地的60%以上。

2008年,“有2个以上的历史文化街区”被《历史文化名城名镇名村保护条例》规定为申报历史文化名城的条件,与此同时,《保护条例》又提出整体保护的原则,这为扩大保护范围留出了空间。事实上,《历史文化名城保护规划规范》已提出:“位于历史文化街区外的历史建筑群,应按照历史文化街区内保护历史建筑的要求予以保护。”唯此,整体保护方可落实。可是,在“分片保护”尚举步维艰的情况下,《保护规范》的这一规定,在诸多城市,还停留在纸上。

分片保护之困

“分片保护”遇到的最大问题,即对分片划定的历史文化街区如何保护的问题。

《保护条例》提出:“在历史文化名城、名镇、名村保护范围内从事建设活动,应当符合保护规划的要求,不得损害历史文化遗产的真实性和完整性,不得对其传统格局和历史风貌构成破坏性影响。”可是,何为真实性和完整性?未作具体规定。

《保护条例》列出了在历史文化名城、名镇、名村保护范围内禁止进行的活动,包括:(一)开山、采石、开矿等破坏传统格局和历史风貌的活动;(二)占用保护规划确定保留的园林绿地、河湖水系、道路等;(三)修建生产、储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的工厂、仓库等;(四)在历史建筑上刻划、涂污。但对破坏性极强的大规模房地产开发,未作约束性规定。

《保护条例》规定:“历史文化街区、名镇、名村建设控制地带内的新建建筑物、构筑物,应当符合保护规划确定的建设控制要求”,“对历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内的建筑物、构筑物,应当区分不同情况,采取相应措施,实行分类保护”,“历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内的历史建筑,应当保持原有的高度、体量、外观形象及色彩等”。可是,这些保护措施如何实施?实施的主体是谁?未作规定。

以上情况使房地产开发“找到”了进入历史文化街区的“通道”。由于《保护条例》提出的上述保护措施停留在物质性保护层面,那么,是不是满足了这一层面的要求,就可以进行“留房不留人”式的“开发式保护”呢?不少地方官员以其实际行动给予了肯定的回答。

“开发式保护”骤然兴起,历史文化街区内的原住民被排斥在保护活动之外,甚至成为此种“保护”的“障碍”。《城市房屋拆迁管理条例》(废止于2011年1月)、《国有土地上房屋征收与补偿条例》(施行于2011年1月)被应用于历史文化街区的“保护项目”,成为“开发式保护”的工具,历史文化街区的“灵魂”——原住民,被强制性搬迁。

此类“保护项目”的实质是房地产开发,其实施,必须经过政府收回土地使用权、整理土地、开发企业通过“招标、拍卖、挂牌”方式获得土地使用权的法定程序。在目前的法律政策框架内,开发企业不得以协议方式在旧城改造中获得未经拆迁平整的国有土地。这意味着历史文化街区一旦交给开发企业进行“保护”,就会导致灾难性后果——开发企业若要合法地获得国有土地使用权,政府部门就必须对相关地段先行拆迁、平整,将生地开发成熟地之后,再通过“招标、拍卖、挂牌”方式净地出让。这样,地段内的居民和建筑须被“清空”。近些年来,一些地方在历史文化街区造“新古”,多是以这样的方式推行,造成巨大破坏。

保护机制何在

2005年由国务院批复的《北京城市总体规划(2004年至2020年)》以地方法规的形式,在国内首次对历史文化名城的保护机制作出规定,提出:“推动房屋产权制度改革,明确房屋产权,鼓励居民按保护规划实施自我改造更新,成为房屋修缮保护的主体。”

力主将上述条文写入总体规划的北京市城市规划设计研究院前院长朱嘉广认为:“过去北京大量的传统建筑历经数百年存在还保持一种基本完好的状态,其根本原因在于它的产权是私有的。解放以后产权制度、住房政策的反复变化,使得各方的权益和责任不清。大量的公有住房由于房租很低,房管部门不能保证其基本条件的维护,更谈不上住房条件的改善和建筑风貌的保护。即使是私房主,由于其基本权益得不到保障,也谈不上对房屋的维护,因为不知何时,一旦有个开发项目,其房屋就可能会被拆迁,房主自然无心去维修房屋。另外,还有一些出租的私房,由于出租的对象、承租人应付的租金往往由政府指定,私房主自然也就没有义务和能力承担维修和维护的责任。上述情况无疑加速了四合院状况的不断恶化。”

他指出:“房屋质量恶化、居住人口膨胀和条件改善、风貌保护之间的矛盾虽然是复杂的,但也并非不能解决,推行产权的私有化,实现居民自主地交换并维护和改造房屋,就是解决问题的一个重要方法和关键环节。在这个过程中,政府还有责任做好两件事情,一是根据财力安排基础设施改造的计划,二是制定对房屋传统风貌加以维护、修缮和改建的技术标准及相应的补贴政策。总之,要使‘危改’和‘保护’工作双赢,实现良性循环,产权问题是个关键。”

这一关键性判断对2004年版《北京城市总体规划》的修编产生了影响,后者对保护机制作出规定,甚至对南京城市总体规划的修编产生了示范效应。2011年,在社会各界的呼吁下,江苏省政府批复同意的《南京历史文化名城保护规划》确定了“鼓励居民按保护规划实施自我保护更新”的原则。

结合当前形势,亟须将上述原则纳入《历史文化名城名镇名村保护条例》,使其对保护机制的规定不出现缺失。在中央要求加大文化遗产保护力度的当下,完善《保护条例》,彻底扭转保护工作的被动局面,已不容迟缓。□

《瞭望》新闻周刊,2015年5月4日第18期

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