“梁陈方案”的成本
新中国成立之初，是因为经济上不可行，才放弃了在北京西部近郊建设中央行政区的方案吗
文/王军
1956年仲夏时节，甘家口居民区41位居民联名致信毛泽东，反映“甘家口新居住区没有一条正式的道路；没有一个诊疗所；没有一个公用电话；也没有自来水，要求增设居民必需的公共设施”。
这封信当年7月16日刊登在中共北京市委办公厅人民来信组编印的《处理人民来信来访工作简报》上。7月19日，中共北京市委副书记郑天翔批示，要求“从速解决”、“从速研究”。
甘家口居住区1954年因改建阜外大街迁移居民而设。此后两年间，房管局、外交学院、卫生部中直医院、北京邮局、全国总工会等近20家单位，在此建迁居房700余间，形成970户居民、约3500人的规模。
“整个居民区没有通向公路的一条正式大道。晴天时，居民买粮食需要先上、下很高的陡坡，再钻二道铁丝网，然后才能到合作社。”41位居民在信中写道，“大车（又称马车，用马或骡牵引——笔者注）需要绕过几条曲折的小路，才能奔向公路。下雨后，经过陡坡时，就要爬着上、滚着下。那么，老人和幼年就需要委托给壮年上街，大车就得休息。因此，居民比喻：‘下雨后走路好似跳舞。’”
这些居民的处境，与5年前北京市政府内部的一场城市规划论战相关——在与中国学者的较量中，苏联专家获得高层支持，认为改造旧城比建设新区在经济上更为可行。
北京城市发展的方向由此确定，甘家口居住区成为北京市在城外开辟的15个外迁居民安置点之一。
“完全同意苏联专家的意见”
苏联专家的对手是北京市都市计划委员会副主任、清华大学营建系主任梁思成，北京市都市计划委员会企划处处长陈占祥。
1950年2月，梁、陈二位提出《关于中央人民政府行政中心区位置的建议》，即“梁陈方案”，建议在北京西部近郊月坛以西、公主坟以东的地区，建设中央人民政府行政中心区，同时“留出中南海为中央人民政府”。
他们认为，行政区是庞大的政府工作的地区，“既无法在旧城区内觅得适当地点，足够容纳所定人数，亦不宜于在城区内建立主要的重心，集中工作人口”，因此，建议在西部近郊建设。
“梁陈方案”针对的是1949年11月苏联专家提出的以天安门广场为中心，沿长安街建设中央行政区的方案。苏联专家团在《关于改善北京市市政的建议》中算了一笔经济账：以苏联的经验看，拆房迁民的费用不会超过新建房屋25%~30%的造价，而利用旧城内已有的生活服务配套设施，则可省去40%~50%的建设投资，两相权衡，得大于失。
1949年12月19日，北京市建设局局长曹言行、副局长赵鹏飞提出《对于北京市将来发展计划的意见》，表示“完全同意苏联专家的意见”，认为于郊外另建新行政中心的方案“偏重于主观的愿望”，“对实际可能的条件估计不足，是不能采取的”。
彼时，北京旧城之内，除外城南部的坟场、苇塘、坑洼地带，已基本盖满了房子。实施苏联专家的方案，大规模改造旧城，必导致居民大量外迁。
梁思成、陈占祥在建议书中写道：“我们若迁移二十余万人或数十余万人到城外，则政府绝对的有为他们修筑道路和敷设这一切公用设备的责任，同样的也就是发展郊区。既然如此，也就是必不可免的费用，不如直接的为行政区办公房屋及干部住宅区有计划，有步骤的敷设修筑这一切。”
在他们看来，外迁居民安置区同样需要建设生活服务配套设施——正如后来甘家口居住区41位居民向毛泽东反映的那样——所谓行政中心设在旧城可省去的同类设施投资，就因此被抵消了。
旧城内公用设施的利用价值也不如人意。梁、陈二位指出：“现在城区的供电线路已甚陈旧，且敷设不太科学；自来水管直径已不足供应某些城区（如南城一带）的需要；下水道缺点尤多。若在城外从头做起，以最科学的，有计划的，最经济的技术和步骤实施起来，对于北京的水电下水道都是合理的发展。”
那时，旧城内的排水系统多为明清时期留下来的，自来水、电力等也只是在民国时期初步发展，要对这些设施加以利用，也必须改造或新建，同样需要花钱。上世纪50年代，许多办公大楼进入旧城之后，基础设施接济不力，已成为一大问题。
梁思成与陈占祥的分析
梁、陈二位在建议书中，也算了一笔经济账。
他们举出在城内建造政府办公楼的七项费用：1、购买民房地产费；2、被迁移居民的迁移费（或为居民方面的负担）；3、为被迁移的居民在郊外另建房屋费，或可鼓励合作经营（部分为干部住宅）；4、为郊外居民住宅区修筑道路并敷设上下水道及电线费；5、拆除购得房屋及清理地址工费及运费；6、新办公楼建造费；7、植树费。
同时举出在城外月坛与公主坟之间建造政府行政中心的四项费用：1、修筑道路并敷设上下水道及电线费；2、新办公楼建造费；3、干部住宅建造费；4、植树费。
他们作出分析：在城外建设行政中心的1、2、3、4四种费用，就是在城内建造政府办公楼的4、6、3、7四种费用，“而在月坛与公主坟之间的地区，目前是农田，民居村落稀少，土改之后，即可将土地保留，收购民房的费用也极少。在城内建造政府办公楼显然是较费事，又费时，更费钱的”。
对在旧城内建设中央行政区将引发的拆迁问题，他们忧心忡忡：“政府中心地址用地6.75平方公里，若要取此面积，则需迁移十八万二千余人，拆房一万二千五百余所或十三万余间（这样计算可能大过于实际要拆改的房屋及内中人口数目）。但无论如何，必是大量人口的迁移。迁移之先，必须设法预先替他们建造房屋，这些房屋事实上只能建在城外，或外城两隅空地上。迁移之后，旧房必须拆除；拆除之后，百万吨上下的废料，必须清理，或加以利用，或运出；地基亦须加以整理，然后可以兴建新房屋。这一切——兴建住宅，迁移，拆房，处理废料，清理地基，都是一步限制着一步，难以避免，极其费时、费事，需要财力的。而且在迁移的期间，许多人的职业与工作不免脱节、尤其是小商店，大多有地方性的‘老主顾’，迁移之后，必须相当时间，始能适应新环境。这种办法实在是真正的‘劳民伤财’。”
彭真的烦恼
旨在不劳民伤财的“梁陈方案”，却在日后被指责为劳民伤财。
1996年，北京市城市规划设计研究院编印该院已故总建筑师陈干的文集，刊载陈干对“梁陈方案”的评论：“以旧北平市而言，1949年的国民生产总值只有3.8亿元，国民收入仅1.9亿元，失业与半失业者超过30万人，像龙须沟那样的贫民窟数以十计——那里的居民生活在水深火热之中。如果在这种情况下中央提出来要在那一片空地上大兴土木，建设国家新的行政中心，不但经济上力不从心，政治上亦将丧失民心，所以事情是不能这样做的。”
2007年，清华大学建筑学院教授吴焕加在《读书》杂志发表文章：“能否采纳‘梁陈方案’与许多实际条件有关，在新地点建设中央政府行政中心区不是一个小项目。五十八年前，刚刚成立的人民共和国的境况非常艰难，不说别的，首先要看国家有没有实施这个方案的财力物力”，“可以想见，即便政府愿意采纳该方案，也实在无力实施”。
可略作探究：以当年国家的经济实力，在旧城之内大兴土木，进行大规模拆迁，建设新的行政中心区，经济上就是可行的吗？
1956年10月10日，中共北京市委书记彭真在市委常委会上吐露真言：“一直说建筑要集中一些，但结果还是那么分散，这里面有它一定的原因，有一定的困难。城内要盖房子，就得拆迁，盖在城外，这方面的困难会少一些。”（《彭真文选》，322页）
彼时，北京市上报中央的旨在重点改建城区的《北京市第一期城市建设计划要点》已实施两年，成效不彰。一个重要原因，就是各个单位怕拆迁，不愿进城。据1954年北京市的调查，全市新建的房屋，约三分之二建在了城外。彭真不满地表示，先改建一两条街的问题，“这个问题过去讲过不止一次，就是没有实现”。（同上）
1949年至1957年底，北京市新建各类房屋2100万平方米，超过解放前旧城建筑面积的总和。如果改造旧城在经济上是可行的，北京市恐怕已经“从根本上”改变了旧城“古老破旧的面貌”，而不必在1958年6月写给中央的报告中，再作这番解释：“由于拆房过多，安置居民困难很多，费用也大，从1956年下半年起，就基本上停止了改建。有些高等学校和中小型工厂，本来放在城内是合理的，但是要拆大量房子……只好在城外建设”，“虽然解放以来我们盖的新房已经有二千一百万平方公尺，而城内古老破旧的面貌还没有从根本上得到改变”。
改建计划落空
在前述写给中央的报告中，中共北京市委提出：“我们初步考虑，如果每年拆一百万平方公尺左右旧房，新建二百万平方公尺左右新房，十年左右可以完成城区的改建。”
北京市随后对旧城改建作详细研究。1958年9月，《北京市总体规划说明（草稿）》提出，“故宫要着手改建”，“城墙、坛墙一律拆掉”。
周恩来表达了不同意见。1960年1月29日，他听取北京城市规划汇报，表示：故宫保留，保留一点封建的东西给后人看也好。（《周恩来年谱》中卷，286页）
据北京市城市规划设计研究院前副院长董光器回忆，周恩来在1958年北京市总体规划上报前，小范围地听过一次汇报。当听到旧城改建大体需要花费150多亿元时，周恩来说这是整个抗美援朝的花费，代价太高了，“你们这张规划图是一张快意图，我们这个房间就算是快意堂吧！”
看到规划方案在中南海西侧副轴终端放了一组大型公共建筑，准备建国务院大楼，周恩来明确表态，在他任总理期间，不新建国务院大楼。
周恩来不支持旧城改建，一个重要原因就是经济上代价太高。正是受累于经济因素，十年左右完成旧城改建的计划，在实施中遇到很大困难。虽然1958年至1959年举全国之力进行的国庆工程加快了北京旧城改建步伐，计划中的国家剧院、科技馆、电影宫也未能完成。国庆工程结束后，“三年困难”到来，十年左右完成旧城改建的计划被迫搁浅。
1962年，北京市对新中国成立以来13年城市建设进行总结，提及“旧城改建速度缓慢”，仍是“老调重弹”：“鉴于旧城空地基本占完，改建将遇到大量拆迁，国家财力有限，改建速度不可能太快。”
“城市居民迁出城外，会生活无着”
1956年9月14日，北京市城市规划管理局就甘家口居住区存在的问题，向市人民委员会提交调查报告：“这些迁居房多是按原地形随高就高随低就低的建起来，道路、自来水、公用电话、路灯、小学校、合作社、门诊部等也无人负责设置，建筑物杂乱无章，正像当地居民反映的造成居民生活上很大不便”，“海淀区人民委员会已通知各建房单位，按现有房屋建筑面积分担费用，以修建市政设施和小学校等”。
情况正如梁思成、陈占祥的预料——随着城区改建的推进，外迁居民点的生活服务设施配套及相关社会问题日益突出。
1956年8月，北京市规划局副局长苏捷在市党代会上发言：“过去几年来，在城外发展了15个平房迁居区，将几千户群众迁到城外，但由于规划、设计、施工部门和部分建筑单位的群众观点不强，草率从事，迁居房的质量很坏，标准很低；特别是道路、供水、排水、学校、商店和服务业没有很好的解决，以致迁出去的居民生活极感不便，意见很多。”
此前的2月份，北京市规划局党组在上报市委的《关于改建城区拆除旧房迁移安置居民的情况报告》中提出，因为要改建几条街道，“须拆除必须拆的旧房，这就会使很多人的住所发生变动，有的还要迁离市中心区。在人民生活中是一件大事，应十分重视，要深入动员，妥善安置，万不可草率从事，招致群众不满”。
郑天翔在报告上批示：“城市居民迁出城外，会生活无着。”
这之后，甘家口居住区41位居民给毛泽东寄去了那封信。（完）
刊于《财经国家周刊》，2010年3月15日
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