“现在，公共财政有了富余，再不搞小城镇，问题就大了。未来十年，有两亿多农村人口需要进城，难道让他们全进大城市？”

文/《瞭望》新闻周刊记者 王军

2007年1月，建设部组织制定的《全国城镇体系规划(2006～2020年)》杀青，之后进入审批程序，再后悄无音讯。

“它被束之高阁了，”一位知情人士告诉本刊记者，“部委之间意见不一，有的部门说区域规划应该由他们负责，建设部也没有再争，最后，只能出书了。”

2010年12月，历时6年编制的这部规划由商务印书馆出版，封底写道：“作为新中国成立以来第一部公开发行的关于全国城镇体系规划的权威著作，本书对广大规划、科研和行政人员有重要的参考价值。”

《中华人民共和国城乡规划法》规定，“国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。全国城镇体系规划由国务院城乡规划主管部门报国务院审批。”

从目前情况看，中国何时有一部由国务院批准的全国城镇体系法定规划，尚是未知。

“全国城镇体系规划是城乡规划中最顶层的法定规划，是关于全国城镇发展和城镇空间布局的统筹安排，是积极稳妥推进城镇化的重要政策依据，也是各地制定省域城镇体系规划和城市总体规划的依据。”原建设部部长汪光焘在《全国城镇体系规划(2006～2020年)》一书的序言中写道，“科学编制全国城镇体系规划，是城镇化发展的客观要求，是城乡建设部门的重要职责。”

2005年9月，中共中央总书记胡锦涛在主持政治局第二十五次集体学习时，要求“加快全国城镇体系规划的编制”。

胡锦涛指出，要坚持走中国特色的城镇化道路，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局。

这之后，“建设部积极转变观念，统一思想认识，确立了坚持统筹城乡发展、促进区域协调、完善市场机制、扩大对外开放，坚持立足于节约资源、保护环境为前提的编制全国城镇体系规划的指导思想和原则。”汪光焘在序言中说。

彼时，在全国城镇体系规划缺失的情况下，省域城镇体系规划已经展开。1998年，建设部发出《关于加强省域城镇体系规划的通知》，历时十年，各地的这项规划基本编完。

国家发展和改革委员会有关人士对此颇有微词。“全国的还没出来，就搞省域的，这当然不合理。”2005年，在“十一五”规划纲要勾勒出区域发展框架之后，发改委规划司的一位负责人向本刊记者表示，“我们一直反对搞省域城镇体系规划，认为做了没用。”

理由是：“行政区并不等同于经济区，以行政区为单元来做城镇体系规划，就难以把周边的因素考虑进去，结果就是现有的省域城镇体系规划都是一个模子，都是以省会为中心的城镇体系格局。而在区域经济协作快速发展的今天，一些城市与邻省经济的密切程度，已大大高于本省。”

中国城市规划设计研究院联合多家科研机构共同承担《全国城镇体系规划(2006～2020年)》编制工作。各地先期完成的省域城镇体系规划给这项工作制造了麻烦——各省之间的发展意图互不衔接，互不配合，矛盾很大。

在无大盘约束的情况下，城市总体规划由地方分散编制，自下而上审批，审批单位欲遏制地方做大规模的倾向，多有论出无据之感。1990年代，在各地城市总体规划的修编中，出现这等怪事：至2010年，各城市规划人口相加，竟达20亿人。

2005年10月，中共十六届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。在这份文件里，“五年计划”被改称为“五年规划”。

国家发改委也从五年计划的主管部门，变成五年规划的主管部门。这之后，在中国政府的规划体系中，最高层次的五年规划，如何与建设部主管的城市总体规划、国土资源部主管的土地利用规划相衔接，成为一大问题。

发改委在研究“十一五”规划之初，曾试图将城市总体规划和土地利用规划作为专项规划，纳入国家完整的规划体系。可是，这三大规划的主管部门，在国务院法制办召开的磋商会上，不欢而散。

“谁都认为自己主管的规划才是总体规划。”发改委的一位官员对本刊记者说。

这之后，三大规划各行其道，诸多矛盾由此引发。

在中共中央关于“十一五”规划的建议中，“促进区域协调发展”被单列为一节，其中关于“各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局”的表述，表明发改委不能再像过去那样只抓生产要素的“条条”，它还必须统揽区域发展的“块块”。这也加大了《全国城镇体系规划(2006～2020年)》的审批中部门之间的摩擦。

2011年3月5日提请十一届全国人大四次会议审查的“十二五”规划纲要(草案)，沿用了十年前首次写入“五年计划”的提法：“积极稳妥推进城镇化”。内容包括：构建城市化战略格局、稳步推进农业转移人口转为城镇居民、增强城镇综合承载能力。

在关于“构建城市化战略格局”的表述中，“十二五”规划纲要(草案)提出：“按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上若干城市群为依托、其他城市化地区和城市为重要组成部分的城市化战略格局，促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北拓展。”

规划纲要(草案)还提出：“在东部地区逐步打造更具国际竞争力的城市群，在中西部有条件的地区培育壮大若干城市群。科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市基础设施一体化建设和网络化发展。积极挖掘现有中小城市发展潜力，优先发展区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市。有重点地发展小城镇，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。”

以上说法，已带有全国城镇体系规划的味道了。

“我们在城市化率未达到50%的时候，出现了一批大城市，它们进入了世界大城市的序列。”中国城市科学研究会副理事长李兵弟对本刊记者说，“下一步我们怎么办？我认为最重要的问题是，要把城镇化拉动内需的关键点，放到中小城市。中小城市起来了，大城市的产业转移就是必然的。”

李兵弟从住房和城乡建设部村镇司司长之职退下不久。他坦言，任上他感到遗憾之事，就是未能弄出一个促进小城镇健康发展的贯彻落实文件。

2000年6月，中共中央、国务院出台《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，指出，当前加快城镇化进程的时机和条件已经成熟，抓住机遇，适时引导小城镇健康发展，应当作为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务。

“可是，对这个文件，没有责任单位，没有跟踪落实，没有后续动作，这是很少见的。”李兵弟说，“应该出台一个贯彻落实文件。但一般都会认为大城市的效率高，舍得投入，而小城镇的发展主要是地方政府的事。现在，公共财政有了富余，再不搞小城镇，问题就大了。未来十年，有两亿多农村人口需要进城，难道让他们全进大城市？”

《全国城镇体系规划(2006～2020年)》对未来十年中国的城市化作出预测：“到2020年以前我国城镇化水平以年均提高0.8～1个百分点为宜。按照这样的发展速度，2010年和2020年城镇化水平分别达到47%和56%～58%，城镇人口分别达6.4亿和8.1亿～8.4亿人，平均每年转化和吸纳农村人口1500万左右。”

这项规划提出，促进农村人口向城镇有序转移，充分发挥城镇对农村发展的辐射带动作用，是健康城镇化的重要内容。目前，中国有2.1万个集镇和313.7万个村庄，平均人口规模分别为2500人和250人。2020年，中国在农村居住和生活的人口大约为6.1亿～6.4亿，按照目前村庄和集镇的平均人口保守地估计，2020年中国集镇和村庄大约比现状减少70万个。未来随着农村人口的转换和迁移，城市周边的集镇、村庄在中心城市的发展过程中将成为中心城市的组成部分；随着农村非农产业的发展，以集镇为主体的地区将自主发展成为新的城镇。

尽管未能成为国务院批准的法定规划，按照汪光焘在序言中的说法，《全国城镇体系规划(2006～2020年)》的成果，“已经在实际工作中发挥了重要作用，成为各地编制新一轮省域城镇体系规划、城市总体规划的重要依据”。

这项规划如何与“五年规划”对接，仍是一个绕不过去的问题。□