从“东方广场”说起

    土地财政模式成为了中国高速城市化的战略工具——这正是1994年至1995年我调研北京市土地开发时梦寐以求之事。可是，一些愿望未能实现

　　文/王军

　　1995年1月16日《瞭望》发表我撰写的长篇新闻分析《城市建设如何走上法制轨道——北京东方广场工程引发的思考》之后，83岁的国家级建筑设计大师张开济在一次会议上拍了拍我的肩膀：“我们是战友啦！”

    因为这篇文章，他所在的北京市建筑设计研究院——当时承担北京地区半数以上大型公共建筑设计任务的机构——将《瞭望》订阅至支部，我的工作极大地方便起来，建筑界一些难以约访的人物往往因为我是这篇文章的作者“破例”接受我采访。

　　“关于东方广场项目这件事，想采访我的境内外媒体有一百多家，但我只接受你的采访。”一位对东方广场项目负有重要责任的官员，在他的办公室里对我说。

　　他指了指右手边的书柜，“那里面就摆着登你那篇文章的《瞭望》。”

　　走出他的办公室，已是深夜。踏在王府井大街上，我的身边正是东方广场工地。由香港长江实业集团等投资的东方广场大厦项目，集商业、写字楼、酒店、娱乐设施为一体，它占据了北京王府井南口至东单南口的黄金地段，施工中已拆出一大片空场，却被高层勒令停工。

　　与这片空场擦肩而过，我心中滋味复杂，东方广场项目和它所代表的北京城的命运，仍然扑朔迷离，让我心生不安。

较一下“法制”的真儿

　　张开济是1994年8月23日就东方广场项目设计问题上书高层的六位建筑专家之一。

　　其他五位是：两院院士、清华大学教授吴良镛，两院院士、原建设部副部长周干峙，北京市建筑设计研究院总建筑师赵冬日，国家历史文化名城保护专家委员会委员郑孝燮，北京市规划局顾问李准。

　　“按该项设计方案看来，这一建筑东西宽488米，高75～80米；比现北京饭店东楼宽度120米要宽四倍，比规划规定限高30米高出一倍多。”六位专家在意见书中说，“如照此实施，连同北京饭店将形成一堵高七八十米，长六百多米的大墙，改变了旧城中心平缓开阔的传统空间格局和风貌特色，使天安门、大会堂都为之失色，同时，带来的交通问题也难以解决。”

　　1993年由国务院批复的《北京城市总体规划(1991年至2010年)》提出：“以故宫、皇城为中心，分层次控制建筑高度。旧城要保持平缓开阔的空间格局，由内向外逐步提高建筑层数”，“长安街、前三门大街两侧和二环路内侧以及部分高层建筑，建筑高度一般控制在30米以下，个别地区控制在45米以下”。

　　国务院认为：“《总体规划》确定的保护古都风貌的原则、措施和内容是可行的，必须认真贯彻执行”，“要坚决执行规划确定的布局结构、密度和高度控制等要求，不得突破。”

　　可是，《总体规划》刚刚实施，即被北京市主要负责人以一言堂方式拍板定案的东方广场大厦设计方案全面突破。

　　东方广场项目与故宫和天安门广场相距不远，它一旦以巨大的体量建成，必将对故宫、天安门、人民大会堂、人民英雄纪念碑等体现首都城市性质的建筑物造成影响，使其尺度变小。甚至有专家担心，它还将导致城市重心偏移，打乱以天安门广场为中心的首都城市格局。

　　据专家测算，开发商并非遵守了首都规划就无钱可赚。如按照规划要求进行开发，投资回报率可超100%。相比之下，香港的房地产投资回报率为10%至12%，悉尼为6%，新加坡为5%，日本为2%。在这样的情况下，还要突破规划要求，不惜破坏故宫环境，是可忍，孰不可忍。

　　1994年底，《瞭望》一位编委知我对东方广场项目进行了深度调查，就约我写上一篇。几经周折，刊登出来，旋即引来一场轩然大波，许多人都来打探这篇文章的背景，境外媒体更试图将其政治化。其实，这篇文章，文如其题，不过是想较一下“法制”的真儿。

“这组文章有背景”

　　我的工作尚未结束。在我看来，东方广场事件代表的土地批租模式问题，更值得分析。

　　1992年5月北京市实行土地有偿使用制度之后，土地开发迅猛发展。我作东方广场项目调查之时，北京市供不应求的写字楼，创造了每平方米售价3490美元的纪录，各城区写字楼的月租金也达到45至110美元的水平。北京市写字楼的价位已跃居世界第五，仅次于东京、香港、纽约和伦敦。

　　从1992年下半年至1994年底，北京市批租土地280余幅，总面积14至15平方公里，相当于香港同期批租土地的26倍，新加坡24年批租土地总量的7倍。

　　如此大规模的土地批租量给政府带来多少收益呢？我在调查中了解到，北京市这一时期土地批租的合同金额为106亿元，可实际政府土地收益仅25亿元。与此形成对比的是，仅批租1平方公里土地，香港政府就可获得近300亿元人民币的土地收益，新加坡政府也可获得100亿元人民币的土地收益。

　　为什么北京市的写字楼价达到了世界级商贸城市水准，可政府部门的土地收益与这些城市相比，差距却如此悬殊呢？我决意展开调研。

　　当时我入行不到四年，在新华社尚属“菜鸟”级，欲完成这样的调研如同蛇吞大象。幸而得道多助。

　　《瞭望》编辑部给了我许多指点，一再敦促我尽快完成任务，而我交出稿件时已至年底。

　　1996年第1期、第3期《瞭望》，分别以《兴旺背后的沉痛代价》《不该放弃的宏观调控手段》为题，连续刊发我撰写的“北京市土地开发评析”文章，总字数逾万。

　　这两篇文章提出一个核心观点，即应该建立由政府垄断的土地一级市场，以此为宏观调控手段，获取充足的土地财政收入，依法实施城市规划。

　　在调研中，我看到，北京市是直接将未开发的土地以各种方式划拨给国有房地产公司，形成了政府批地，开发公司进行土地开发的格局。由于政府出让的土地大多是未经开发的生地或不完全具备七通一平条件的毛地，土地价格难以提高。

　　根据北京市黄金地段土地价格分析，未开发成熟的土地批租价格只占开发成熟的土地价格的10%，即：一块开发成熟的土地的价格，一般包含10%的土地出让金，30%的基础设施及基地处理投资，60%的土地增值费。出让生地或毛地，政府只能得到10%的土地出让金，而60%的土地增值费就让开发商拿走了。

　　政府未垄断土地一级市场还造成土地的招商总量难以控制的局面，大量土地通过各种形式和渠道，分散地进入市场，供大于求势难避免。各部门为了能拉到投资商，不得不压低土地价格，结果内部相争，外方得利。土地只能通过讨价还价、协议批租的方式成交，而最能体现土地价值的拍卖批租方式难以进行。以协议方式成交土地，不能真实反映市场供求状况，无法形成土地的市场价格，必然造成国有土地资产的巨大流失。

　　文章刊发后，又一场“轩然大波”到来。有人甚至抽调写手，组织班子，欲展开论战。说实在的，在关系公共利益的重大问题上，任何公开的讨论都是好事。可是，这样的局面并未到来，有官员声称我的文章严重失实，我即奉呈事实来源——皆北京市政府部门的工作报告及简报，我不过是从中得出了一个所以然。

　　那时，我在新华社北京分社工作，迅速感受到压力。一次，我采访北京市政府部门的一个会议，不被允许进入会场。据闻，某领导亲翻记者签名册，看到我的名字，大发雷霆。

　　又有人来打探这组文章的背景。“没有背景”，我说，“就是记者敢写，编辑敢登。”

　　“小王，这组文章有背景。”分社社长张选国对我说。

　　“什么背景啊？”我颇感意外。

　　“党中央！”张社长的话，斩钉截铁。

未能实现的愿望

　　5年之后，由政府垄断经营土地一级市场的模式，伴随着中央政府及相关部门一系列文件的出台，得以建立。

　　2001年5月，国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》，提出：“严格控制土地供应总量是规范土地市场的基本前提”，“坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应”，“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度”，“为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖”。

　　2002年7月，国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》施行，要求“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。

　　2004年3月，国土资源部、监察部《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》提出，“各地要严格执行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度”，“要加快工作进度，在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权”。

　　由政府垄断经营的土地一级市场，使城市政府获得了充足的土地收益。土地财政模式成为了中国高速城市化的战略工具——这正是1994年至1995年我调研北京市土地开发时梦寐以求之事。

　　可是，一些愿望未能实现。《不该放弃的宏观调控手段》一文建议，借鉴新加坡重建局的经验，推进土地开发模式改革。现在看来，只借鉴到人家经验的一半——学会了以土地储备方式，将生地做成熟地，再行招、拍、挂；还有一半没有学到——新加坡是在土地财政的基础上，大规模提供保障性住房(组屋)等社会福利，中国的城市却陷入高房价与低福利的漩涡，使得土地财政模式为千夫所指。

　　我在同一篇文章中还提出，由政府垄断经营土地一级市场，公开招标拍卖土地，有利于增强城市规划的主动性、严肃性、法制性，避免开发商向规划部门讨价还讨，或层层找关系、请领导批条子。

　　可是，今日站在太和殿的平台上，人们能够看到，紫禁城外，一幢幢高大的建筑物纷纷探出头来，大有势压故宫之势。

　　那个东方广场，方案后来作了调整，由一整幢楼变成一组楼群，密密麻麻挤在一起；它的建筑高度虽有降低，仍与《总体规划》不符。但这并不妨碍它矗立在紫禁城的左前方。（完）