北京旧城保护的最后机会

    王军（高级记者、北京市政协特邀委员）

    我今天发言的题目是《北京旧城保护的最后机会》，写下这个题目时，我的心情极其沮丧。在今天这个时候，我们本来应该为我们伟大的老北京不再被扰动、得到真正的保护，而表示祝贺了。可是，很遗憾，我却要来讲这样一个题目。

整体环境持续恶化

    我写在这儿的这行字是“整体环境持续恶化”，这是我要讲的第一部分内容。这句话不是我说的，是去年3月北京市规划委员会向北京市政协文史委员会所作的《北京市历史文化名城保护工作情况汇报》（下称《情况汇报》）中说的。

    《情况汇报》说，旧城的“整体环境持续恶化的局面还没有根本扭转。如对于旧城棋盘式道路网骨架和街巷、胡同格局的保护落实不够，据有关课题研究介绍，旧城胡同1949年有3250条，1990年有2257条，2003年，只剩下1571条，而且还在不断减少。33片平房保护区内仅有600多条胡同，其他胡同尚未列入重点保护范围内”。

    直到今天，旧城还在被拆除之中，尽管在2005年我们有了一个非常伟大的《总体规划》。那一年，国务院批复的《北京城市总体规划（2004~2020年）》对历史文化名城保护作出规定“重点保护旧城，坚持对旧城的整体保护”（第60条），“保护北京特有的‘胡同－四合院’传统的建筑形态”（第61条），“停止大拆大建”（第62条），仍不能让旧城内的推土机停下来。

    据北京市规划委员会、北京市城市规划设计研究院、北京建筑工程学院编著的《北京旧城胡同实录》（2008年出版）披露，2005年北京旧城内共有胡同1353条，“通过整理2005年东城、西城、崇文、宣武各区拟建和在建项目，我们发现涉及的胡同有419条，其中保护区121条，协调区91条，其他区域207条。这419条胡同中风貌保存状况良好或历史文化资源与内涵较为丰富的约185条，保护区占59条，协调区占61条，其他区域占65条。如按照保护区内必须保留，协调区内和其他区域保留这些较好胡同的原则统计，则协调区将有30条胡同不保，其他区域有132条胡同不保。这样，胡同数量实为1191条，其中保护区616条，协调区79条，其他区域496条”。

    综合《情况汇报》和《北京旧城胡同实录》可知，2003年至2005年之间，旧城之内的胡同数量已从1571条减至1353条，两年内共减少218条，年均减少109条。截至2005年，旧城四区还有相当一批拟建和在建项目，涉及419条胡同，处理原则是：保护区内必须保留，协调区内和其他区域保留较好的胡同。《北京旧城胡同实录》课题组据此作出胡同数量再度减至1191条的预测，即还有162条胡同在2005年《总体规划》被国务院批复之后仍将被继续拆除。

    截至今日，旧城之内，胡同还残存多少？过去5年中，又批准和实施了多少改造项目？现在，还有多少改造项目正在或将要实施？我们还不得而知。

    2010年7月，北京旧城四区合为二区，有关部门公开表示：“区划调整后可以集中力量加快老城区改造，加大历史文化名城保护力度。”这句话让人费解，因为前面那一句不支持后面那一句——难道“集中力量加快老城区改造”，就可以“加大历史文化名城保护力度”？旧城的行政区划调整，本是2005年版《总体规划》对历史文化名城保护“机制保障”的规定，原话是：“打破旧城行政界限，调整与历史文化名城保护不协调的行政管理体制，明确各级政府以及市政府相关行政主管部门对历史文化名城保护所负担的责任和义务。”可是，它却被用来“集中力量加快老城区改造”了。

    新的《总体规划》被批准之后，对旧城的拆除活动并未停止，持续至今，旧城已残存不多，引发的问题是全局性的。难道此次行政区划调整还要恶化这样的情况？

    这涉及到我们对《总体规划》的理解。2005年版《总体规划》是针对过去半个多世纪北京在旧城上面建新城，导致单中心城市结构，并引发极其严重的交通拥堵、环境污染等一系列城市问题而提出的，它是北京市人大常委会通过的法规性文件。

    方圆62.5平方公里的北京旧城，占1085平方公里中心城面积的5.76%，可其中拥挤了太多的城市功能。持续的旧城改造，使得中心区大量人口被迫到郊区居住，又不得不返回市中心上班。大规模的跨区域交通，就在城郊之间，被以这种方式制造出来。正是针对这样的情况，《总体规划》才提出整体保护旧城、重点发展新城、调整城市结构的战略目标，要求“逐步改变目前单中心的空间格局，加强外围新城建设，中心城与新城相协调，构筑分工明确的多层次空间结构”。

    在《总体规划》框架内，施行旧城的整体保护是具有战略意义的，这意味着大规模的建设不被允许在旧城内发生，而这正是完成城市结构调整的前提条件。北京市的人口已达到2000万的规模，一个2000万人口的巨型城市，就是一个单中心的结构，是非常不幸的，因为它会制造巨大规模的交通量。大家到快被挤爆了的地铁里，去感受一下市民的痛苦吧！难道我们还要对旧城进行最为彻底的拆除，不惜毁掉伟大的文化遗产，并以这种方式，把中心区建成一个死疙瘩，继续增加市民的痛苦？

    我们看到，《总体规划》拟定后， 2005年1月25日，北京市政协文史委员会向政协北京市第十届委员会第三次会议提交党派团体提案，建议按照新修编的总体规划的要求，立即停止在旧城区内大拆大建；2005年2月，北京古都风貌保护与危房改造专家顾问小组成员联名提交意见书，提出对过去已经批准的危改项目或其他建设项目目前尚未实施的，一律暂停实施。要按照总体规划要求，重新经过专家论证，进行调整和安排。凡不宜再在旧城区内建设的项目，建议政府可采取用地连动、异地赔偿的办法解决，向新城区安排，以避免造成原投资者的经济损失。

    可是，2005年4月19日，北京市政府对旧城内131片危改项目作出调整，决定35片撤销立项，66片直接组织实施，30片组织论证后实施。这样，被允许直接组织实施或组织论证后实施的危改项目共计96片，这本身就与《总体规划》存在冲突。

    我知道，许多危改项目是在《总体规划》出台之前被批准的，要把它们全部停下来有着相当的难度。但归根结底，这是一个决心问题，是一个局部利益是否服从整体利益的问题，是集团利益是否服从市民利益、民族利益的问题。

    在这些年的拆迁改造中，宣南地区遭到大规模破坏，那里是北京城市的发祥地，是西周时期的蓟城，以及后来的唐幽州、辽南京、金中都故城所在，许多街巷还是那个时期留下来的。北京的旧城保护，不能只保元明清旧城啊——事实上，元明清旧城也是岌岌可危！对宣南，更是毫不留情了。你看，宣南这一带，菜市口东南侧的大吉片这一带，文化积淀多么深厚，不但有辽金时期留下的街巷，还是会馆建筑最密集的地方，可现在它正在被开发商从北京的历史记忆中抹去。2004年11月《总体规划》公示时，大吉片被划入了历史文化保护区，可在2005年1月由国务院批复的《总体规划》中，这片保护区不见了，是谁把它抹掉的呢？

    明清皇城的保护也是一大问题，它虽是历史文化保护区，可这些年，中央机构不断在其中扩建，甚至有文物建筑被毁。我建议，北京市要跟中央机构作充分的说明，做好中央机构的工作，使它们能够理解北京旧城保护的重要意义，不能中央机构一说要搞好四个服务，就放弃原则。在旧城保护这个问题上，中央机构必须起带头作用。这是一个关系大局的事情啊。

理解《总体规划》关于保护机制的规定

    我想讲的第二个方面是：理解《总体规划》关于保护机制的规定。

    2005年版的《总体规划》首次对历史文化名城的保护机制作出规定，提出“推动房屋产权制度改革，明确房屋产权，鼓励居民按保护规划实施自我改造更新，成为房屋修缮保护的主体”（第67条）；“遵循公开、公正、透明的原则，建立制度化的专家论证和公众参与机制”（第67条）。《总体规划》作这样的规定，是革命性的，是城市规划理论的新发展，我要特别感谢朱嘉广院长，感谢北京市城市规划设计研究院，为此作出的巨大努力。

    《总体规划》的上述规定，是符合十七大精神的。十七大报告提出：“扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”，“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，“增强决策透明度和公众参与度”。

    正是有了《总体规划》的上述规定，这些年来，在东四八条、西四北大街、梁思成故居、钟鼓楼地区的保护中，才有了更为充分和积极的公众参与，《总体规划》在这些地方的实施才获得了保障。

    北京市也创造了与《总体规划》精神相符的保护经验。在烟袋斜街和南锣鼓巷，政府做的最重要的事情，一分钱没花，就是宣布那里不拆了，这样，老百姓就有信心修缮自己的家了，社会力量也敢于介入了。历史街区都位处市中心，都在黄金宝地上，是应该得到爱惜的，可为什么从1950年代开始，在半个多世纪里，它们得不到爱惜，纷纷沦为危房区呢？一个重要原因，就是房屋产权得不到保护，也得不到流通，因为头顶一个拆字，产权冻结，户口冻结，弄得谁也不敢修，谁也不敢买，它能不衰败吗？现在，在烟袋斜街和南锣鼓巷，政府把拆的帽子摘掉了，大家就敢修，就敢买了。政府再把基础设施搞好，地段升值了，整个街区就被激活了，房产买卖就频繁了，“血液循环”就加速了。在此基础上，再制定详细规划与设计导则，确保房屋的修缮活动符合历史文化名城保护的要求，整个街区就能够真实而自然地再生。

    在烟袋斜街和南锣鼓巷的保护中，有一个方面需要完善，就是社区参与应该进一步加强。我们看到，由于社区参与不够，这些地方存在过度商业化问题。居民不能对隔壁发生的事情拥有发言权和约束权，这个地方的生长就会失去控制——包括什刹海地区在内的过度商业化问题，就是因为缺失社区参与这个“阀门”，而形成泛滥之势。

    鼓楼东大街也是一个值得分析的案例，它的临街店铺，是由政府聘请建筑师统一设计，投入巨资修缮的。刚修好时，我去看，老百姓并不领情，觉得生意不如从前了，因为在一个时间段内，统一这样弄，就会弄得小商铺失去可识别性，回头客找不到门。后来，几十家商铺申请二次改造门脸，区政府很不乐意，觉得我刚给你修好，你怎么又要重修？其实，区政府根本没有必要替人家修门脸、搞这样的形象工程，你只需公布这个地方不拆了，大家就会自己去修了。中国人修自家房子是最有积极性的。有一个好的设计导则来约束，这个地方就不会被修乱，同时，有个性的门脸就会出来。我们应该鼓励这个地方的商家，去请贝聿铭这样的大师来给他们设计门脸，而不是政府一手包下来，花那么多冤枉钱。

    说到这些年的保护，很值得关注的是前门地区的工程，它是保护吗？不是。它与《总体规划》是冲突的。这是我昨天下午去拍的照片，你看，昔日繁华商街，今日门可罗雀。前门开街一年半了，还是这样的局面，值得反思啊，这就是所谓的保护的后果。《总体规划》明明规定以当地居民为主体，鼓励他们修缮房屋。可在前门呢，开发商成了主体，所谓的保护，就是把当地居民，包括企业强行迁走，再去大建仿古建筑。结果，人气尽失，历史的真实性尽失。必须理解，美好的城市形态，基于当地人民的乡土情感，由当地人民自己去创造，而不是把他们都迁出去，把开发商找进来，像盖楼盘那样去盖一条街。建筑师把房子设计成老照片的样子，以为这就是保护，却不能理解：老房子曾经是这样，是因为它们曾分属不同的业主，这些业主对自己的财产权充分有信心，这个社会也保护这种信心，这使业主敢于聘请最好的建筑师，在规划框架内，自由发挥个性，生成那般形态。可前门地区所谓的保护，毁灭的却是这种机制。

    在前门商业街，我看到，路灯被做成鸟笼子、拨浪鼓的样子，垃圾箱被做成宅门抱鼓石的样子，抱鼓石是寄托人们吉祥心愿的啊，怎能把它弄成垃圾箱呢？这是什么样的趣味？你看，许多商铺还是空的，这可是靠近天安门广场的地方啊，多好的地段啊。开业的商家，生意都不好，我拍摄的这家服装店，在兜售打折商品，原价168元，现价49元。可怜啊，这49元！在前门商业区，政府付出了那么大的代价，制造了那么多的矛盾，惹了那么大的麻烦，收获的却是49块钱！不值得反思吗？

    所以，必须停止前门模式了，必须推广和完善烟袋斜街、南锣鼓巷模式了，必须不折不扣地实施《总体规划》对历史文化名城保护的要求了。

问题与对策

    最后，讲讲问题与对策。

    目前，旧城的整体保护工作尚有许多空白点。《总体规划》要求整体保护旧城，又在旧城内划出33片保护区，进行分片保护，这是一个矛盾。33片保护区只占旧城面积的29%，只保护这29%是远远不够的。据北京城市规划学会2005年公布的数字，2003年保护区内的胡同数量是600多条，保护区外是900多条。难道这900多条胡同都要给拆掉吗？当前最重要的工作，就是把保护区外大量的胡同，所有未被拆毁的胡同，全部划为保护区，把旧城作为一片完整的保护区，以真正落实整体保护。面对已残存不多的旧城，我们已别无选择，不能再以分片保护的方式予以进一步的肢解并继续制造城市的功能障碍了。

    必须认真执行以居民为主体的旧城保护机制，在旧城内停止一切以开发商为主体、大拆大建的房地产开发活动。

    必须改变“重建设、轻管理”的状况。旧城之内大量私房的历史遗留问题，经2003年标准租住房腾退工作，已得基本得到解决。目前尚存“经租房”问题，有关部门应予以妥善解决，以修复新中国成立之初确立的房屋产权体系，激发私房主的自我修缮意识。在公房方面，由于没有建立必要的出租房退出机制，户在人不在的“空挂户”现象突出。同时，私搭乱建、公房私租普遍存在。对此，房管部门应切实履行份内之职，通过管理手段在相当程度上缓解“大杂院”状况，并形成长效机制。但这些重要的工作未见有力推行，旧城的“改善、修缮、疏散”多是以工程建设的方式进行。可以预见，如果管理工作没有改进，被疏散后的“大杂院”仍有再度沦为“大杂院”的可能。

    必须理解居民的真实需求。挤住在“大杂院”里的居民，他们共同的愿景，是改善居住条件，而不是“盼拆迁”。长期以来，城市拆迁是按面积补偿，补偿款低于市场价格。挤住在旧城内的居民，由于居住面积小，得到的补偿款也少，往往拿着拆迁款，买不起新房。在这样的政策下，谁盼着拆迁呢？真正“盼拆迁”的，是在外面有私房的公房租户，即“空挂户”，他们平时不住胡同里，房子或空着，或被私自出租，一拆迁就赶回来拿钱，他们也不指望拿这些钱去买房子，而是希望搭拆迁之车，把租赁的公房变现为自己所得的拆迁款，这是北京市的拆迁政策给他们提供的便利。

    这些“盼拆迁”的租赁户，与四合院平房区所有的公房租户一样，都未能参加1998年的房改，未能享受到房改的福利——只是因为他们住的是四合院平房，这些房子头顶着一个拆字。这些“盼拆迁”者，往往怀着未能参加房改的怨气，拿到拆迁款，心态就平衡了。所以，在某种程度上，他们拿到的拆迁款可以被理解为房改补偿款。如果政府把这些房子房改了，并向他们补足了差额，他们还会“盼拆迁”吗？

    《总体规划》提出的“推动房屋产权制度改革，明确房屋产权”非常重要，它意味着政府部门可以在四合院平房区推行房改，同时，彻底解决房屋产权的历史遗留问题。这正是促使房屋流转，获得市场保养的前提条件。当前，金融机构的流动性充足，四合院的社会购买力极其旺盛，施行了房改，明晰了产权，平房四合院才具备财产属性，才能获得流动性的“浇灌”。

    我们必须改变这样的情况：对四合院平房，政府部门自己不管，又不让市场来管。政府部门既然把这么多公房拿在手里，又不愿意放手，就应该好好管理，建立好的制度，让真正需要得到保障的住户能够体面地居住。否则，就应该创造条件，还权赋能，建立公正交易程序，允许这些房屋面向市场。必须指出的是，当前四处泛滥的私搭乱建、公房私租现象，是被纵容出来的，是无政府的，是必须坚决扭转的。

    我建议：1、对四合院平房区，保障房优先供应，居民自主选择外迁，不得强迫；2、建立公房退租机制，或进行房改（未足面积者予以补偿），或给予完全房改补偿款，使“空挂户”不再空占；3、充分调动中介机构，鼓励社会力量购买四合院，以流水不腐。

    另外，文物普查工作不能再有疏漏，现在几乎是最后的机会了。在大改造的背景下，1990年代以来，在很长时间，旧城之内，区一级文物保护单位的公布及文物普查登记工作几乎完全停滞，必须借第三次文物普查的机会，彻底改变这一状况。当前，拆的力量很大，修的力量也很大，文物普查跟不上，就是修也会把文物修没了。

旧城区干部业绩考核标准亟须完善。旧城之内应该不再以GDP为纲，必须实事求是，将历史文化名城保护作为对旧城区干部政绩考核的主要内容。

    首都规划建设委员会的议事协调能力亟须加强。必须采取有力措施，将中央各部门的建设活动，统一纳入《总体规划》确定的轨道上来。（本文是作者2011年3月23日在“北京历史文化名城保护系列论坛之三”的发言整理稿，刊于《北京规划建设》杂志2011年6月号，发表时略有删节）