韩俄国家行政中心调整之鉴

    首尔与莫斯科的城市布局，与中国多数城市颇为相似，皆为单中心结构。以这样的结构来安排一个小县城并无大碍，但将它套在一个大都市身上则弊病丛生

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 王军

　　也许是巧合，7月1日，韩国与俄罗斯同时公开了各自国家行政中心的调整计划。

　　韩国在首都首尔以南约120公里处，正式启用承担部分首都职能的行政中心城市--世宗，并预计至2015年，世宗市将常住15万人，2020年和2030年有望分别进一步增至30万人和50万人。

　　俄罗斯的行政中心调整计划不似韩国剧烈，它以莫斯科的版图扩张为实现方式，将莫斯科的市域范围向西南方向延伸，新增14.8万公顷土地，并计划将一些主要的国家行政机关迁入此地，形成“新莫斯科”地区。

　　作为世界第六大经济城市的首尔，与作为欧洲人口最多城市的莫斯科，均身陷超大型城市发展的困境——因功能过度聚集而导致交通拥堵等都市顽疾，这两个城市皆将国家级行政中心位置的调整当作药方，如此“巧合”又包含必然。

单中心城市之弊

　　首尔与莫斯科的城市布局，与中国多数城市颇为相似，皆为单中心结构。

　　首尔的路网基础是3条环线和19条放射线。这个城市1960年代进入快速发展期。1962年，韩国施行《城市规划法》；1966年，汉城总体规划拟定（2005年1月前，首尔的中文名为汉城）；1970年，为促进汉江以南地区的开发，汉城修订了总体规划；1971年，韩国制定全国土地建设综合规划；1972年，汉城据此制定城市发展十年规划，目标是建设世界性城市，在此指导下，今日首尔的格局形成，成为一个单中心集中核结构的城市。

　　莫斯科也是“单中心+环线+放射线”布局，它以克里姆林宫为全市中心，由内向外分布十多条放射线，并以街道环、园林路环、大莫斯科环城铁路和莫斯科环城公路层层环绕。1931年，莫斯科举行总体规划国际竞赛，有方案提出在郊区另辟新城，遭到苏联领导人斯大林反对，后者认为这是“小资产阶级的不合实际的幻想”，莫斯科便在老城的基础上发展起来，终成今日之格局。

　　以单中心结构来安排一个小县城并无大碍，但将它套在一个大都市身上则弊病丛生。单中心结构会强化中心区的基础设施投入，吸引大规模的房屋建设，使中心区聚集过多的就业功能，迫使居住功能向郊区分布，城郊之间浩浩荡荡的通勤大潮便由此引发，城市功能紊乱遂成顽疾。单中心结构还易推高城市房地产价格，因为中心区的土地供应量决定着城市的地价水平，与多中心城市相比，单中心城市的中心区土地供应量有限，易形成强势的卖方市场，虚高房价，增大泡沫风险，降低城市的竞争力。

　　为改善住宅问题，首尔在近郊兴建了6个卫星城，房价仍居高不下。首尔的房价已位居世界大都市前列，一套90多平方米的公寓住宅，价格高达2.5亿至5亿韩元（1美元约1180韩元），一名普通公务员要购置这样一套住宅，需要15年至18年的积蓄。市中心一块足球场大小的土地，价格高达10亿美元。韩国以首尔为中心的首都圈，集中了全国半数的人口和七成的经济力量。由于功能过度聚集，首尔的交通堵塞、住宅拥挤、房地产投机、大气污染等“大城市病”严重。虽然这个城市致力于发展公共交通，在短短25年里，建设了相当于伦敦或纽约耗用百年建设的轨道交通规模，可是，再先进的交通技术也难以弥补城市发展战略的缺陷，此次另设行政中心城市世宗，虽有远离“三八线”的军事考虑，但于首尔的城市功能着眼，也是不得已而为之。

　　1960年代，莫斯科的总体规划作了一次调整，试图将单中心结构变为多中心结构，把全市分成8个综合区，每区100万人，各有市级中心，并把连接市郊森林的楔形绿带渗入城市中心。可在城市功能的重点——行政中心原地不动的情况下，这个多中心的规划难以实现。7月1日，在莫斯科行政中心调整计划公布当日，路透社的消息称：“多年来，莫斯科市中心的交通一直处于混乱状态。双排停车加剧了交通拥堵，一些人行道几乎无法使用，因为很多车辆都停放在人行道上。但根据新的法规，针对很多交通违规行为的罚金将从300卢布（9.2美元）提高至3000卢布（92美元）。这是改善莫斯科形象以使其成为全球金融中心的措施之一。”

避免诱发经济震荡

　　2003年1月，俄罗斯建筑科学院副院长劳夫维奇率团访问北京并举办展览，展板上的莫斯科总体规划与北京的总图颇为相似：皆以老城区为单一的中心，以一条条环路和放射线向外扩张。

　　座谈会上，《瞭望》新闻周刊记者提问：“莫斯科的这种单中心加环线的发展模式有没有导致中心区出现像北京这样的交通紧张状况？”劳夫维奇回答：“当然有，这样的布局必然会导致中心区拥堵，一旦形成就难以改变。”

　　《瞭望》新闻周刊记者再问：“你们有没有想办法解决？”劳夫维奇回答：“我们已计划把一些城市功能转移到外面去集中发展，只有这样才能缓解中心区面临的问题。”

　　如今，被计划转移到外面集中发展的，是国家行政办公职能。俄罗斯前总统、现任总理梅德韦杰夫去年6月提出“大莫斯科”构想，提议建立“首都联邦区”，在莫斯科扩大版图后，将议会上下两院、总检察院、审计署与其他执政机关，迁至外环公路以外的“新莫斯科”地区，主要目的在于解决困扰莫斯科多年的交通堵塞问题，建设多个城市中心，缓解城市人口和就业机会过度集中在市中心的矛盾，为将莫斯科建设为国际金融中心创造条件。

　　此次“扩城”之前，莫斯科市人口达1151万，是世界上人口密度最大的城市之一，市区人口接近俄罗斯全国总人口的1/10。莫斯科市长索比亚宁介绍说，城市面积扩大后，莫斯科市的人口密度将下降至现在的一半，可以“解决住房问题和社会建设问题，并从整体上解决莫斯科的发展问题”。市政府计划在新城区兴建政府机关、商业设施、学校和住宅楼等设施，新城区可为200万莫斯科市民提供住房，并提供100多万个专业技术就业岗位。

　　不同于1960年代的多中心规划，莫斯科这次动了真格，以国家级行政机构的外迁来带动城市结构的调整。韩国的“世宗计划”力度更大，形同迁都--包括国务总理室在内的17个政府部门将从今年9月起用两年多时间陆续迁往世宗市办公。届时，1.5万名中央政府公务员将在世宗上班。

　　世宗市新都概念是韩国已故总统卢武铉2002年竞选总统时提出的。李明博2008年上台后，一度试图降格世宗市，打算仅把它打造成科学、商业和教育中心城市。然而，面对强烈反对意见，包括执政党内部阻力，李明博计划搁浅，世宗继续走上行政中心城市轨道。

　　“世宗计划”经历过更大的折腾。2003年12月，韩国国会通过《新行政首都特别法》，决定将行政首都从首尔迁往中部地区。2004年10月，韩国宪法法院裁决《新行政首都特别法》违宪，迁都计划受挫。此次设行政中心城市世宗，当局并未将总统府、国会、国防部、外交通商部等重要机构迁出首尔，遂不影响首尔的首都城市性质，正可绕过宪法法院的裁决，并稳定首尔的发展。

　　城市结构调整是一把双刃剑，操之过急可能引火烧身。对首都城市而言，一旦其核心的政治中心功能被完全抽空，必引发不动产价格的暴跌，祸及国家经济安全。此次，俄罗斯与韩国一样，不是将国家机构整体从“老莫斯科”迁出，克里姆林宫作为总统府，仍保持着政治中心的地位，这有利于“老莫斯科”的稳定，避免诱发经济震荡。

收多中心城市之功

　　莫斯科规划对中国城市有着历史性影响。1950年代，北京拒绝了建筑学家梁思成与陈占祥提出的在老城之外建设行政中心区的方案，并在苏联专家的指导下，以莫斯科规划为蓝本，制定了将行政中心设于老城，以环线和放射线向外扩张的总体规划，这成为中国其他城市效仿的对象。北京迄今已建成五条环线、十多条放射线，并与莫斯科、首尔一样，陷入单中心城市的烦恼。

　　为缓解交通拥堵、环境恶化等问题，北京市2004年修编了总体规划，确定了变单中心为多中心、调整城市结构的战略目标。在规划修编过程中，2004年7月，中国城市规划设计研究院副总规划师赵燕菁在《北京规划建设》杂志上发表文章《中央行政功能：北京空间结构调整的关键》，提出要解决北京单中心城市布局所带来的弊端，就应该考虑中央行政区的设置问题，因为中央行政功能完全可以和北京市一级的功能在空间上分离，它又是北京城市结构的重中之重，这一功能不调整，就难以推动整个城市结构的调整。从目前情况看，北京的城市结构调整仍面对较大困难，特别是一些行政机构仍在原地扩张，使得中心区的功能难以疏解，反呈进一步聚焦之势。

    在这一轮城市扩张中，国内一些省会城市也迈开城市结构调整步伐。河南省政府迁入郑东新区即为一例，西安市政府驻地也由老城区迁至北部新区。从实施效果看，省会城市的结构调整能否到位，更在于省级行政机构能否起龙头作用，因为这是城市功能的重点。如果调整的只是市一级功能而非省一级功能，便难完整收获多中心城市建设之功。

刊于《瞭望》新闻周刊，2012年7月9日