“畿辅新区”悬念

    即将全面启动建设的新机场将为北京城市结构的调整，释放怎样的机遇？

    文/《瞭望》新闻周刊记者 王军

    筹备5年之久的北京新机场，2014年将在北京城市中轴线的南端，距离天安门广场约40公里的位置全面启动建设。

    北京市有关部门日前发布上述消息时称，南中轴高速、场前联络线等外围配套基础设施建设也将同步实施。新机场的建设地点为大兴区礼贤镇、榆垡镇，将建设4条跑道和约70万平方米的航站楼。计划建成日期为2018年底。

    2009年1月，国务院原则确定首都第二机场（即北京新机场）选址于北京市大兴区，机场一期建设用地跨越大兴区和河北省廊坊市。这对首都未来整体发展，乃至京津冀地区的城镇体系、空间布局、产业发展、基础设施建设等将产生重大影响。

    “新机场向北进入北京的交通量最终将达到每天40万至50万人次，相当于北京天天都开‘上海世博会’。”2013年，有关部门完成的《北京新机场综合交通枢纽项目策划》指出，“这对于已经非常困难的北京交通资源来说，无异于雪上加霜。这就要求北京的部分出行需求必须向河北、天津疏散，以减少进入北京的交通量。”

    2013年9月，吴良镛主持完成的《京津冀地区城乡空间发展规划研究三期报告》（下称《三期报告》）提出对策：以北京新机场规划建设为契机，京津冀共建“畿辅新区”，疏解首都政治文化功能。

    这为持续了半个多世纪的北京城市空间结构的争鸣，写下最新篇章。

“走出同心圆”战略

    《三期报告》指出，北京新机场必将进一步完善强化京津走廊，为北京城市功能和人口的疏解创造条件，特别是必将提升北京南部地区的基础设施水平，提供更多的就业岗位。同时，河北省中部的廊坊、保定地区也将由于新机场的建设运营，获得临空产业发展的新机遇。

    “对于北京来说，中心城区人口规模和密度的持续加大带来的交通、环境问题，使得中心城区发展必须实施从市区转向区域的‘走出同心圆’战略。”《三期报告》提出，随着国家经济规模扩大和实现国家现代化的管理需要，在京的中央机构、央企、国家科研院所等建设需要也更加急迫，为了保证首都的政治中心和文化中心功能，需要在中心城区之外的地区寻找合适地点，安置新增、转移和扩建的国家机构和首都职能。

    为此，《三期报告》建议选择北京新机场周边的大兴南部、廊坊市区、固安、永清、涿州、武清等地区，成立跨省市边界的“畿辅新区”，围绕新机场，将部分国家行政职能、企业总部、科研院所、高等院校、驻京机构等等迁至“畿辅新区”，结合临空产业和服务业，合理布局，使其发展成为京津冀新的增长区域，成为推动北京市、河北省、天津市发展的新引擎。

    《三期报告》提出，“畿辅新区”是京津冀共同建设世界城市地区的发展地带，建议“畿辅新区”设立高层次的协调、指导机构，统筹确定土地开发、基础设施建设和生态环境保护的总体目标和战略。

    在“共同构建多中心的‘城镇网络’”蓝图中，《三期报告》描绘了首都地区多中心的政治文化功能空间框架，建议根据区位条件、资源禀赋，在三个空间层次合理有序地布置首都政治文化功能。

    第一层次，首都政治文化功能核心区。为北京六环路沿线以内的地区（半径15~30公里）。构建以天安门广场为核心，以旧城为载体，南北中轴线和长安街轴线构成的首都核心政治文化功能布局构架，布置国家行政、经济管理部门、文化中心等，集中体现首都作为国家政治和文化中心的形象。

    第二层次，首都政治文化功能拓展区。为北京六环至涿密高速一线地区（半径30~70公里）。在这一范围内选择几处交通便利、自然生态环境较好的位置，由国家和京津冀共同建设首都政治文化功能新区，集中容纳部分首都行政办公、教育科研功能，为首都人口提供居住、游憩空间。

    第三层次，首都政治文化功能延伸区。为涿密高速以外地区（半径50~300公里）。这一地区将在水资源、生态环境、农产品、能源、港口运输等方面，为首都功能的发挥提供支撑和保障。

    《三期报告》认为，首都政治文化功能的拓展与空间布局调整，将是一个长期的过程。既要正视50多年来中央人民政府已形成的现实——行政用地既不能作重大搬迁，也不能原封不动地全部留在原地；要及时地、有效地、有步骤地“疏解”，分期分步地重构城市整体秩序。“这是一项复杂的系统工程，建议由中央成立特别战略小组先行慎重研究”。

吴良镛的心愿

    行政中心作为首都城市功能的重中之重，其规划安排对首都城市空间的影响至为深远。

    1950年代，北京放弃了建筑与规划学家梁思成、陈占祥提出的在西郊木樨地一带建设新的行政中心以平衡全市发展的方案（下称梁陈方案），选取了苏联专家指导制订的以莫斯科规划为蓝本的单中心方案。此后，北京旧城被大规模拆除重建。

    “我从美国归来，1951年初上班，那个时候，梁思成先生还在等梁陈方案的消息。”吴良镛，当年梁思成在清华大学建筑系的同事，向《瞭望》新闻周刊记者回忆，“当时已经预料到不会有任何结果，我听到了一些风声，就带着学生做了一个补充方案，把天安门广场又规划了一下，但重点还是放在西郊木樨地一带。”

    这个补充方案的尺度大于梁陈方案，南起丰台火车站，北至圆明园，形成一条大轴线。“这样，新城的气象就出来了，这样的方案可能更容易得到采纳。”吴良镛说，“我向梁思成先生作了建议，后来北京市副市长薛子正看了方案，认为很好。可最终不了了之。方案还做了模型，可惜后来在文革中全部被毁。”

    此后，让北京“走出同心圆”成为吴良镛的一大心愿。

    文化大革命结束后，北京市开始考虑重新编制城市总体规划。1979年8月，吴良镛在北京市科协作题为《北京市规划刍议》的发言，对“彻底改造”旧城区提出批评，疾呼：“为古建筑请命！”“试想如果照有的报上所宣传的北京‘现代化’城市的‘远景’所设想的那样：‘将来北京到处都是现代化的高层建筑，故宫犹如其中的峡谷’，那还得了！”

    吴良镛指出，当时北京市的规划设想仍然是以大的旧市区为核心，以同心圆式向外发展，如果不采取真正极为强有力的措施，将来很可能发展连片，要趁还没有形成“铁饼一块”的时候，赶快采取措施。

    他认为，北京旧城已过于拥挤，必须疏散功能，把北京发展为多中心的城市，即在旧城外选择适当的位置，建设有充分就业机会的新中心，使工作、生活相对平衡，尽量减少全市性的公共交通量，减轻市中心的压力。

    1999年，吴良镛拟就世界建筑师大会《北京宪章》，并在大会上作了关于“大北京规划”的报告。此后，在国家自然科学基金与建设部的支持下，吴良镛主持完成《京津冀北（大北京地区）城乡空间发展规划研究》（即《一期报告》），提出必须改变北京“摊大饼”发展模式，直接推动了2004年版《北京城市总体规划》修编。

    北京的城市结构要从单中心转变为多中心，这被写入总体规划修编的前期工作——2003年中共北京市委、市政府组织起草的《北京城市空间发展战略研究》的文本之中，在新中国首都发展史上，这样的官方表述还是第一次。

    这一关键性判断，使得此次总体规划修编成为北京城市发展史上令人瞩目的事件。

空间结构调整争鸣

    “2004年4月，我应邀参加了北京市政府举办的规划修编座谈会，在四位专家中被安排在第一个发言。”国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所所长肖金成向本刊记者回忆道，“我说，单中心摊大饼已不可持续。这时，市领导插话，说我们搞了十几个新城，不就是多中心吗？我说，这只是一个举措，但效果不好，因为北京的发展态势如同瓢泼大雨，那十几个新城，也就是十几个碗、十几个盆，用它们来接是接不住的，得搞一个‘密云水库’来接。就是说，要建一个新区，让它能够装几百万人，可能一个还不够，得搞两个。”

    肖金成认为，多中心的中心不是功能区的概念，它是跳出主城区之外独立的新区，必须有重点地发展。“市领导对我的观点没有提出异议。”肖金成回忆，“我接着说，北京有着一万六千多平方公里的面积，不是不能发展第二产业，如果没有工业，财政会受影响。但是，不能在昌平等上风上水的地方搞，应该集中在东南方向，在京津城市发展轴上的亦庄搞。”

    这之后，肖金成接受北京市委托，领衔产业布局规划研究，历时两月完成报告，其中提出“工业外移，双雁齐飞”战略，认为北京应该像上海开发浦东那样，将工业区集中于东部和东南部，以亦庄、林河为中心，如同双雁齐飞，形成北京经济发展的集中和强势区域。

    “我们提出，应该把这两个新区建设成交通更便捷、设施更完善、环境更优美、经济更繁荣的地方，轨道交通要跳出去搞，把这两个新区直接贯通，这样才能形成强大的反磁力系统，吸引产业与人才集中于此，实现变单中心为多中心的目的。”肖金成说。

    就在这项报告完成之际，一场围绕中央行政功能是否需要在空间上进行调整的学术争鸣以公开方式展开。

    2004年7月，时任中国城市规划设计研究院副总规划师的赵燕菁在《北京规划建设》杂志上发表文章《中央行政功能：北京空间结构调整的关键》，指出：“由于历史原因，中央政府一直占据着北京主城最核心的位置。中央行政职能不仅在数量上，而且在质量上对北京城市结构也有着无与伦比的影响力。很多人不会相信北京可以在不涉及中央行政功能空间调整的条件下，实现城市结构的转移。”

    北京工业大学的调查显示，2004年在北京，仅中央机关马上需要的用地，加起来就有近4平方公里之多。4平方公里，相当于5个半故宫的占地面积。北京中心城区的规划空间容量已趋于饱和，中央企事业单位及其附属功能的占地高达170多平方公里，多集中在四环以内。在这一范围，减去道路、基础设施、公园、学校等用地后，其余用地一半以上都和中央职能有关，而北京市政府相关的占地只有中央的十分之一左右。

    面对这样的现实，赵燕菁提出，以中央行政办公为核心的部分“首都职能”应当是此次空间调整的重点，建议在北京通州长安街延长线方向发展新的中央行政办公区，这有利于行政职能的分期迁移和水平分工，而且，外迁机构的级别要尽可能高。

    2004年10月，吴良镛在“部级领导干部历史文化讲座”上建议：“旧城行政办公应适当迁出，集中建设，并为旧城‘减负’。中央国家机关及北京市机关可起带头作用。”

    他同时提出了一个跟进的策略：“旧城功能调整与新城建设规划应配套进行，旧城服务设施应疏解到新城的中心，推动新城的发展。北京市政府机关作为表率可率先迁出旧城，避免旧城内单位的‘观望’现象，带动修编后的规划实现。”

    吴良镛没有明说要迁到哪个新城，但在《北京城市空间发展战略研究》所设计的“东部发展带”中，只有通州被明确安排了行政职能。

“调整城市结构的最后机会”

    建设“双雁齐飞”的产业新区和新的中央行政区的建议，未被写入2004年版《北京城市总体规划》的最后文本。

    总体规划的最后文本确定了分散式的产业布局：“完善以中关村为核心的一区多园式的高新技术产业布局结构。进一步整合现有各级开发区，引导工业企业向工业园区集中。与新城建设相结合，集中建设电子信息产业、汽车制造业、光机电一体化、生物医药等产业基地。注重发挥产业基地的辐射带动作用，促进周边地区相关产业的发展。”

    在行政区规划方面，总体规划的最后文本提出：“保证党中央、国务院领导全国工作和开展国际交往的需要，调整优化中央行政办公用地布局”，“在南苑或通州潮白河与北运河沿线的地区预留行政办公用地”。

    预留行政办公用地与外迁中央行政功能，是意义不同的表达。虽然“预留”可被解读为存有“外迁”的余地，但在赵燕菁看来，城市结构调整的机会一旦失去就难以追回。“城市的快速发展期是调整城市结构的最佳时机。”他对本刊记者说，“单中心城市结构易推高房价，在这个时候调结构还有利于避免房价过快增长，保持城市的竞争力。如果等到快速发展期结束时再来调结构，就可能引发不动产价格震荡，危及整个信用体系的安全。”

    2004年版《北京城市总体规划》确定发展11个新城，并提出重点发展东部的三个新城——通州、亦庄、顺义。“当时我就说，发展新城，如果集中搞一个肯定成功，搞两个还有可能，一下子搞三个，甚至是三个以上，就不可能成功了。”参加2004年版《总体规划》修编的中国城市规划设计研究院副院长杨保军对本刊记者说，“你搞那么多新城，表面上看，各个区县都照顾到了，但合起来看，无法达到调整城市结构的目的，反而会摊更大的饼。”

    “也不能说我们的建议一点也没有得到采纳。”肖金成说，“总体规划最后确定的三个重点发展的新城，与我们提出的应该集中力量建设的两个新区，在空间上有重叠之处。但是，力量分散了。”

    在三个重点发展的新城中，赵燕菁期待被设为中央行政新区的通州被预留了100万人口规模的发展空间，它的规划功能与中心城同构，面对中心城“一饼独大”的竞争，迅速成为接纳中心城外溢人口的超大“睡城”。

    “无论是1992版总体规划的14个卫星城，还是2004版总体规划的11个新城，在空间布局上均以天安门广场——南北中轴和长安街的交点——为中心‘向心围合’布局。” 2013年2月，北京市城市规划设计研究院发布的《北京城市空间结构调整的实施效果与战略思考》指出，“在这种空间结构下，任何外围的环绕、均衡、分散发展都会进一步强化单中心的结构。”

    这份报告同时指出：“在全市统筹协调力度不足、区县经济分散发展的背景下，这些年投入的经济社会要素（包括中关村国家优惠政策）在空间上过分分散，目前全市规划有各类产业功能区120多个，其中国家级开发区3个、市级16个，颁布的市级文化创意产业集聚区30个，商务金融区21个。这些产业功能区围绕中心城布局分散，发展重点不集中，不但不能推动空间结构的战略调整，反而会进一步强化中心城一心独大的地位。”

    “我赞成集中力量建设‘畿辅新区’，这可能是北京调整城市结构的最后机会了。”杨保军对本刊记者说，“那里靠近机场，完全可以把为全国和为国际交往服务的部分中央职能转移到那里，随着中国综合国力的进一步增强，处理国际事务增多，那里还能够为国际机构的进驻提供空间。”

    “我很担心，如果选在正南方向的新机场附近搞，而不是选在东南方向的京津塘发展轴上搞，会不会使得北京的南部地区也连成一片，把大饼摊到河北固安？”肖金成说，“另一个担心是，北京的生态已经很脆弱了，如果新区再聚集产业和人口，北京市的生态会不会更恶化？交通会不会更加拥堵？”（完）

发表于《瞭望》新闻周刊，2014年1月20日