北京的“圈层蔓延”

    “人口与产业的关系，就像鱼和鱼饵一样。你一边拼命地往这儿撒鱼饵，一边还不希望鱼过来，甚至还要把鱼赶走，这可能吗？”

    文/《瞭望》新闻周刊记者 王军

    2014年1月5日，“钟鼓楼片儿区关注团队”更新微博，以醒目的红色在一张平面图上标出了北京钟鼓楼地区已被拆除房屋的情况。“谨防春节拆房跟风！”一位网友发表评论。

    2012年12月北京市东城区启动“钟鼓楼广场恢复整治项目”之后，几位城市规划研究者组成“钟鼓楼片儿区关注团队”，通过微博实时跟踪动态并发表评论，试图阻止当地政府将这一片古老街区的一部分拆建为广场。

    北京在旧城之上建新城已持续了半个多世纪，“钟鼓楼广场恢复整治项目”是此种模式的最新版本。1990年代以来，伴随着推土机朝着故宫方向加速掘进，北京的城市功能不断聚集于城市中心，大量人口被拆迁至郊区，城市的扩张呈现“单中心+环线”的蔓延趋势，这被形象地称为“摊大饼”。

    进城上班、出城睡觉，成为许多北京人的生活常态，交通大潮由此掀动。2013年3月8日，北京地铁日载客1000万人次，创历史新高，且成常态。这意味着北京每个月的地铁载客量可达3亿左右，接近美国全国人口总数。

    网上流传的“北京地铁生存手册”如此调侃地铁之挤：“人进去，相片出来；小麦进去，面粉出来。”

被强化的“单中心”

    改变单中心城市结构及“摊大饼”扩张模式，是《北京城市总体规划（2004年—2020年）》（下称《总体规划》）承当的一项核心任务，后者提出，构建“两轴”（沿长安街的东西轴和传统中轴线的南北轴）“两带”（东部发展带和西部发展带）“多中心”这一新的城市空间结构，改变单中心均质发展状况；加强外围新城建设，中心城与新城相协调，构筑分工明确的多层次空间结构；疏解中心城人口和部分职能；重点保护旧城，坚持对旧城的整体保护；重点建设控制中心城向外蔓延的第二道绿化隔离地区。

    2004年，清华大学建筑学院的研究表明，占北京规划市区面积不到6%的旧城区，房屋面积已由上世纪50年代初的2000万平方米，上升至5000万至6000万平方米，城市主要功能的30%至50%被塞入其中，使之担负着全市三分之一的交通流量。

    这意味着北京市欲改变单中心城市结构，就必须停止继续向旧城区集中功能，在此基础上，将中心区过度密集的功能向外围新城转移。

    在这个意义上，《总体规划》提出的坚持对旧城的整体保护，已不再是单纯的保护历史文化名城之举——只有停止对旧城的大拆大建，才能使城市功能不再聚集于此，才有望疏解中心城的人口和功能，逐步改变单中心的空间格局，使外围新城建设获得支撑，防止中心城继续蔓延。

    可是，《总体规划》的实施并不顺畅。2005年1月《总体规划》获国务院批复之后，北京市对旧城内被暂停的131片危改项目做出调整，决定35片撤销立项，66片直接组织实施，30片组织论证后实施。这些项目仍沿用高强度开发模式。

    2013年2月，北京市城市规划设计研究院发布的《北京城市空间结构调整的实施效果与战略思考》（下称规划院报告）指出，《总体规划》实施几年来，全市人口增量的60%，经济增量的73%，城镇建设用地增量的50%仍集中在以旧城为核心的中心城，中心城仍是全市人口和经济发展的主要承载区。

    从中心城的人口规划目标来看，2004年至2010年，现状居住人口不减反增，达到1200多万，远远超过总体规划确定2020年850万的规划目标。在城市功能区建设方面，包括CBD东扩、金融街西扩在内的各类商务区不断扩大规模。

    同时，大型医疗设施、高等院校、大型文化体育设施等优质公共资源通过扩建和新建的方式继续在中心城聚集，难以向新城有效疏解。2005年至2009年，大型医疗机构包括协和医院、儿童医院、宣武医院、人民医院等特大型医院依然在原地扩建或在中心城内选址新建，累计用地面积约60公顷。

    高等教育和专科教育设施，包括北京外国语大学、北京科技大学、北京体育大学、北京中医药大学等，在中心城内新建或扩建，累计用地面积约110公顷；国家级大型文化体育设施包括国家博物馆、中国美术馆以及国家体育场等奥运体育设施相继在中心城选址建设。

    中心城内既有的城市功能不断膨胀，使《总体规划》欲解决的单中心问题更加棘手。

圈层蔓延

    据有关部门调查，2000年至2010年，北京人口增长的空间聚集与扩散并存。中心城的人口持续加密，三环路和四环路之间的人口密度增量最大，平均每平方公里增长近0.5万人；四环路和六环路之间人口进一步填充，共增长约420万，成为人口总量增长的主要区域，占总增量近70%。

    北京城乡建设用地仍然呈现围绕中心城圈层蔓延的态势。2011年的卫星解译图显示，北京五环路之内的空间已被基本填实，“城市大饼”正在向六环路摊去。

    前述规划院报告指出，作为控制空间形态的工具——绿化隔离地区的空间不断萎缩，实施难度越来越大。“新规划用地布局不断突破集中建设地区，新城与新城之间、新城与中心城之间的绿色空间不断被蚕食，造成绿色空间的连通性不够，结构破碎。”

    与建设用地蔓延相伴的是居住空间的圈层外移。北京的住宅供应由中心城区沿环线不断向外围边缘集团和新城区域拓展，五六环之间是过去十年新增住宅的主力区域；从规划审批、北京市住建委新开工综合数据来看，2007年至2011年，85%的保障性住房位于五环路以外。

    就业的中心城集聚特征明显。2004年至2008年就业增长的80%集中在中心城。面对中心城越发强大的吸附作用，外围新城的反磁力系统难以形成。2004年新城地区经济总量占全市的23.1%，2010年为24.9%，五年仅增长1.8%。

    城市职住不均衡状况加剧。中心城人口呈现“中心城就业+郊区居住”趋势，新城人口呈现“外地人就业+中心城人口居住”趋势，这使得城郊之间的潮汐式交通越发汹涌。

    有关部门的调查显示，北京早高峰进入四、五环路的交通出行量分别是离开四、五环路的2倍、2.1倍。其中，轨道交通不均衡性最为明显，分别达到4：1、5.8：1。

    人口过快增长与资源承载能力之间的矛盾日益严重。2004年版《总体规划》指出：“根据预测，在考虑内部挖潜和南水北调入京等措施前提下，北京市2020年规划可供水资源量为54.2亿立方米/年。若以缺水国家以色列人均水资源340立方米/年测算，北京的水资源可承载人口约为1600万人；根据联合国教科文组织对世界多案例的统计分析，人均水资源量300立方米/年以上是保持现代小康社会生活和生产的基本标准，按此标准和可预见的经济技术水平，北京的水资源可承载人口为1800万人左右。”

    这1800万人的控制目标仅过4年就被突破。2000年至2012年，北京市常住人口增加了712万人，年均增加近60万人，相当于每年增加一个大城市。

    有关部门的调查显示，近十年来，北京市以年均不足24亿立方米的水资源量支撑了36亿立方米的用水需求；人均用水量持续下降，1990年为373立方米、2000年为300立方米、2005年为225立方米、2010年为179立方米。北京市地下水的适宜生态埋深为8米左右，因严重超采，目前已达25米。

    “不断增长的人口规模给首都生态环境带来极大压力，特别是水资源承载能力已经达到极限。”2010年11月，北京市人大城市建设环境保护委员会主任赵义就2004年版《总体规划》实施情况的评估工作发表意见，“1999年以来，北京地区连续干旱，为了保证城市发展，我市付出了巨大的水资源代价，水资源连续12年入不敷出，致使水库库存严重不足，地下水位持续下降，应急水源地连年超采，使水资源安全面临极大风险，特别是‘十二五’期间水资源的形势将更为严峻。”

集体建设用地失控

    面对越摊越大、越摊越沉的“城市大饼”，北京市规划部门的一位负责人2013年9月在清华大学召开的《京津冀地区城乡空间发展规划研究三期报告》学术研讨会上感叹：“摊大饼，在哪儿摊着呢，城市布局结构，两轴两带，就是为了不让摊大饼。其实是管制出问题了，不是你规划圈，是外面城乡结合部，你没管它，才摊了大饼，这个大饼没摊在我们的圈里，是管理问题。北京70%的外来人口都住在我们摊大饼的地方，没管制到的地方。我们大概有将近500万人，都住在城乡结合部，是管理问题。”

    有关部门的调查显示，集体建设主导了北京城乡空间的蔓延。上世纪80年代以来，以农民增收为指向的乡镇工业小区、村级“工业大院”快速扩张，以乡镇和村为主体，出租土地缺乏管控，导致集体建设用地总量大、增速快。

    2003年至2011年，北京市集体建设用地由842平方公里增加到1539平方公里，共增长697平方公里，年均增长87平方公里，增速是城镇建设用地的2倍多。

    “集体建设用地失控，有一个因素不容忽视，就是在人口规模的预测上，规划与现实相差太大。”曾参加2004年版《总体规划》修编的中国城市规划设计研究院副院长杨保军对《瞭望》新闻周刊记者说，“按照2020年1800万人口的规划预期，北京市人口每年增长约20万人，每年增加城市建设用地约20平方公里就够了。可实际上，北京市每年人口增长约60万人，超出预期约40万人，这些人要生存，就需要每年额外增加约40平方公里的建设用地。可是，正规的渠道解决不了，怎么办？对他们来说，最有效的办法就是‘填缝’，在城乡结合部、在规划的绿地范围内用小产权房等方式获得生存空间。于是，规划全面失守。”

    2003年，北京市着手总体规划修编的前期研究，这一年，北京市常住人口达到1456万人。当时，对2020年北京市人口规模的预测出现不同意见。一种观点认为，随着城市经济的发展和生产力水平的提高，北京市暂住人口的增长并非水涨船高，而是经过一段时间迅速攀升后将会逐步下降，这个转折点可能在2006~2008年间。因此，2020年的人口预测规模定为1600~1650万，已留有足够的余地，可以不再大了。

    杨保军所在的单位持另一种观点，他向本刊记者介绍：“当时我们院预测，2020年北京市人口将达到2400~2500万，这是根据现有的产业、政策、法规等因素分析得出的，如果你不希望达到这个规模，就得改变外部条件。”

    《总体规划》的最后文本做出折中，提出2020年北京市总人口规模规划控制在1800万人左右，并表示“考虑到人口流动以及其它不确定因素，本次规划的城市基础设施等相关指标暂按2000万人预留”。

    这之后，人口的爆炸式增长到来了。

央地博弈

    2008年奥运会如同一剂增长激素，使北京的城市规模迅速膨胀，不断透支“规划资源”。

    有关部门的调查显示，2003年至2011年，北京市城镇建设用地增长280平方公里，年均增长35平方公里，远高于规划年均29平方公里预设；农村人口减少，但集体建设用地不减反增，同规划预设背道而驰。

    外来人口对基础教育和医疗设施等公共服务设施的需求比重不断增加。2011年义务教育外来人口占38%。2006年至2009年，幼教适龄儿童40万人，其中外来人口占51%，而幼教设施容纳能力仅为22.6万人。

    市政设施超负荷运转。目前北京市日产生活垃圾1.83万吨，设施总设计日处理能力1.27万吨，实际日处理1.74万吨。

    “准备了一桌菜，却来了两桌客人。”国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所所长肖金成，如此形容北京市规划与现实的矛盾。

    “总体规划编制从内容到方法都应该变一变了。”他对本刊记者说，“否则，总是想控制这个规模、控制那个规模，最后什么也控制不住。其实，总体规划最应该研究的是如何避免最糟糕的情况，以及遇到最糟糕的情况如何应对。否则，一旦失控，就会乱了套。”

    《总体规划》面临的困境，与体制相关。在现行编制框架内，规划人口与用地指标有着对应关系，规划人口越多，用地指标也就越多，后者正是地方政府“土地财政”的重要来源。

    2004年12月20日，《瞭望》新闻周刊刊发《城市规划修编的圈地玄机》，对一些地方政府在城市总体规划修编中盲目扩大人口规模以期套现建设用地指标的情况予以披露。时任国务院总理温家宝对此作出批示，要求对新一轮城市规划修编必须及时进行正确引导，并制定严格的审批制度，尤其要有明确而有力的土地控制政策，合理限制发展规模，防止滥占土地、掀起新的圈地热。

    在这样的情况下，中国城市规划设计研究院关于2020年北京市人口将达到2400~2500万的预测，即使被北京市政府接受，也很难获得国土资源部的支持。

    国土资源部一位官员向本刊记者介绍，2004年版《总体规划》修编中，北京市最初上报的建设用地规模为1800平方公里，国土资源部强烈要求控制在1600平方公里以内，北京市修改后提出1700平方公里，国土资源部仍坚持己见，最后通过的面积是1650平方公里。

    由于城市总体规划的修编存在着中央政府与地方政府的博弈，与“土地财政”高度关联，其编制的行政色彩难以去除。

“鱼”和“鱼饵”

    在当前尚未开征不动产税的情况下，城市政府无法通过税收正常回收公共服务投入带来的土地增值，近郊农村的集体建设用地便成为集体经济组织或个人套现土地增值的“寻租”场所。

    城市的税收过度依赖经济发展。北京作为首都城市，包括中央单位众多人口在内的粮油肉蛋等各种消费品财政补贴，以及包括城市基础设施在内的大量资金投入，主要由北京市财政负担。在这样的情况下，北京市必然倾向做大经济规模以获取更多的税收。

    这一切，皆驱使城市成为地耗大户。

    有关部门的调查显示，北京市工商用地两者总比重已达到22.9%，其中工业用地占19%，商业用地占3.9%，远高于国际大都市（包括大伦敦、纽约市、东京都、大巴黎地区，下同）5%~12%的工商用地总比重。

    北京现状居住用地占总建设用地比重为20.8%，低于国际大都市30%~58.2%的居住用地比重；公共绿地比重为4.7%，低于国际大都市6.3%~38.23%的绿地比重。

    北京市与国际大都市在用地结构上的差异，与城市的收入结构相关。发达国家城市的地方税收，以不动产税为主体，形成“公共服务——不动产增值——不动产税增收——更好的公共服务”的良性循环。

    而以做大经济规模为导向的地方财政，已将北京逼至临界点。

    据有关部门预测，北京市如果再新增500万人口，则需新增500平方公里的建设用地，面积相当于现有中心城的中心地区（四环半以内）；公交出行日增加550万人次，相当于2008年大伦敦的出行总量；综合水务年增加6亿立方米需求，相当于南水北调供北京总量的43%；新增普通中学167所（30班制），新占地3.7平方公里；新增小学208所（24班制），新占地2.6平方公里。

    “人口与产业的关系，就像鱼和鱼饵一样。”杨保军说，“你一边拼命地往这儿撒鱼饵，一边还不希望鱼过来，甚至还要把鱼赶走，这可能吗？”

    “钟鼓楼广场恢复整治项目”代表了当地政府“把鱼赶走”的另一种方式。这个项目计划通过房屋征收，拆出一个大广场，并在征收范围之外，划出一个更大面积的搬迁区。

    在过去的十多年里，北京市政府通过大规模旧城改造，将老北京的“鱼儿”不断驱往“圈层蔓延”的边缘。

已在这个城市积淀了三千多年的乡愁，渐渐地，被这一张大饼摊没。（完）

发表于《瞭望》新闻周刊，2014年1月20日