南京颜料坊之殇

        由颜料坊49号被破坏事件引发的，已不是一个单纯的文化遗产保护问题，它牵扯更为深层的方面——如何做到有法必依、执法必严？如何捍卫政府决策的公信力与执行力？如何追究相关责任人的违法责任？

         文/《瞭望》新闻周刊记者蒋芳

        在过去近九年时间里，蒋克言孤守颜料坊、扛过两轮拆迁。3月8日下午3时，住在牛市64号的她，听到“轰”一声闷响，漫天尘土从后面飘来，灰尘散后，她发现颜料坊的两进房子没了。而震塌房子的，是一家房地产企业。

        颜料坊49号，称得上南京老城南的标志性建筑。它是挂牌的市级文保单位，2006年、2009年在南京老城南改造工程中，它的保护曾得到国内媒体和文保人士的关注与声援。

        3月14日晚间，南京市文广新局通报称，涉事泰禾集团股份有限公司“明知该处为市级文保单位，野蛮施工导致文物遭到损毁，严重违反了文物保护法”。

        3月18日晚，南京市文广新局对施工方中诚建设公司处以50万元罚款；要求建设方泰禾集团将文物修缮方案报文物部门审批后对文物进行修缮，待验收合格后该地块项目方可重新开工。

        近年来，文物建筑在房地产开发中惨遭破坏的事件屡见不鲜，此类行为缘何屡禁不止？

难以遏制的大拆大建

        明朝初年，朱元璋从全国各地迁来能工巧匠10万余名到南京城南，随着这些手工业者及其后代的努力，这里逐渐形成了“明十八坊”，如银作坊、铜作坊、鞍辔坊、弓箭坊等，其中位于门西地区、全长300多米的颜料坊也是其中之一。顾名思义，颜料坊是制作染料的作坊所在。

        颜料坊近来“名声大震”，却是在2006年。

        是年，列入南京危旧房改造计划的门东、颜料坊、安品街等“老城南”地段启动拆迁，引起北京、南京两地专家及社会舆论关注。谢辰生、吴良镛、蒋赞初等16位国内知名专家发出《关于保留南京历史旧城区的紧急呼吁》。

        2006年10月17日，时任国务院总理温家宝在16位人士的呼吁信上批示，南京的旧城改造问题“可由建设部会同国家文物局、江苏省政府调查处理。法制办要抓紧制订历史文化名城保护条例，争取早日出台”。

        此后，国务院有关部门组成调查组来宁。根据调查组和专家的意见，南京市政府重新调整了城南老街改造规划设计方案，提出历史文化名城保护要贯彻“整体保护、有机更新、政府主导、慎用市场”的方针。

        2009年，位于城南的南捕厅、门西等历史街区动迁项目，又一次引发南京29位专家联名上书，国务院有关部门再次赴宁调查。

        正是这两次保护行动，推动了国家层面的《历史文化名城名镇名村保护条例》出台，南京市也先后制定了《南京历史文化名城保护条例》《南京市历史文化名城保护规划》和《南京老城南历史城区保护规划与城市设计》，试图终结对老城的“大拆大建”。

        “顶过了2006年、2009年两轮拆迁，竟然还是被拆了。”南京博物院前院长梁白泉说，他在2006年曾经与作家叶兆言、南京大学历史系教授蒋赞初一起，在城南颜料坊、牛市拆迁现场，向老城南做了告别。那一轮保与拆博弈的结果是：颜料坊地块仅留下三幢古宅，其中一处就是颜料坊49号。

        在此后旷日持久的对抗中，颜料坊地块的开发商换了几轮。2014年4月，泰禾集团获得颜料坊地块，发布公告称，将“打造顶级品质、蕴藏中国文化的城市别墅——泰禾‘院子系’产品，确立泰禾在长三角核心城市的品牌影响。”

        不到一年，便发生颜料坊49号被破坏事件。《瞭望》新闻周刊记者在现场看到，老宅东侧第一进已完全不见，只余一堆砖瓦；东二进只剩几根立柱、横梁和一部分残墙；东三进南侧墙面整体不见，房屋内部木结构暴露在外；东四进东面墙体消失，房顶部分屋瓦被震掉；西侧靠近牛市的两进因仍有居民居住相对保存较好。

        “牛市64号和颜料坊49号其实是连为一体的清代古宅，是我们家祖传的房子。”蒋克言说，自从去年下半年开始施工，老宅楼板、屋顶都在震动，她天天担心屋子会塌，只得自己在屋里钉上木条，给房屋加固。

        除了这次被拆的颜料坊49号，2006年那轮保护下来的另一处秦淮区级文物控保单位云章公所也在2013年6月突然被拆，据称是“落架大修”，将在两年后，也就是2015年内“复建”。

“有意为之”的破坏行径

        3月9日，接到举报后，南京市文化综合执法总队支队长姜继荣赶赴现场。“发现该处文物保护单位旁泰禾集团南京吉庆房地产有限公司正在进行桩基施工，两进古建筑被损毁。房屋东南角，一台高约20米的打桩机紧挨老宅将泥浆灌入。”姜继荣说，执法队立即下达了停工通知书。

        3月10日，南京市文广新局要求相关建设单位限时报送文物维修方案，经专家论证和市文广新局批准后，对该处文物进行修复。南京市秦淮区人民检察院也赴现场进行调查取证。

        3月11日，面对媒体的报道，南京市文广新局表示，可以确认“泰禾集团南京吉庆房地产有限公司明知该处为市级文保单位，野蛮施工导致文物遭到损毁，严重违反了文物保护法”。

        参与该项目规划审批的南京市规划局城中分局规划师王勇说，目前泰禾集团在该地块仅有一期组团审批通过，但该组团距离老宅最近也有58米。“不允许施工，根本没有进打桩机的需要。”王勇说，“去年泰禾曾希望规划部门能过批准毗邻老宅的两个组团，但被驳回。”　

        蒋克言之弟蒋磊说，自去年下半年泰禾接盘这一地块开发后，大型打桩机、挖掘机就陆续进驻工地，围着老宅一圈打桩施工，还紧贴房屋门口倒满泥浆。也是从那时候起，他们在屋里也时常感到房屋震动，找到施工方交涉此事，工头让他们“找社区去反映”。

        据一位知情人士透露：“颜料坊49号老宅所处位置与规划新建房屋之间是斜的，导致间距过小，影响新建房屋整体品质，影响上市销售。牛市一侧有人住无法更改，但对破败的49号，开发商有意先损毁主体，复建时再将位置扶正，和新建房屋平行。”

        “根据我们目前的调查，确实有意为之。但处罚力度上，我们只能按现行文物保护法中规定对‘尚不构成犯罪’的擅自拆除文物的违法行为，处以50万元罚款的上限。”姜继荣说。

        而对于没有通过规划审批的行为，南京市规划局已认定为违法施工。城乡规划法规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”

        然而，南京市在2014年进行了规划体制改革，南京市规划局的行政处罚权已经集中到了南京市城管局。而在目前看来，无论是泰禾集团从去年底开始的超范围施工，到最终损坏文物，城管部门均未介入。

“若干条法管不住一个企业”

        文物保护法第六十六条规定，擅自拆除不可移动文物的，除了罚款之外，“情节严重的，由原发证机关吊销资质证书”。据国家文物局政策法规司介绍，所谓的“资质证书”主要是指住建部门颁发的房地产开发资质，以及拍得土地后需要向规划部门、土地部门取得的相关许可证。

        但本刊记者采访了解到，“取消资质”这一条很难落实。南京市规划局有关负责人表示，既然有文物部门作为执法主体，按照文物保护的相关法律处理这一事件，规划介入处理没有先例，而且对于违反城乡规划法的执法权已经移交给了城管部门。

        秦淮区相关负责人表示，谁发证谁撤销，城管部门只管现场执法，撤销许可证的行政执法行为归市规划局。

        南京市住建委有关人士表示，从文物保护法第六十六条关于“情节严重的，由原发证机关吊销资质证书”所列举的六个条款来看，“资质证书”应该指文物保护工程资质证书。而住建部门是否吊销企业的房地产开发资质，则要依据《房地产开发企业资质管理规定》第二十一条，企业“隐瞒真实情况、弄虚作假骗取资质证书”，或“涂改、出租、出借、转让、出卖资质证书”，才能作废企业资质、收回证书。

        律师宗延军认为，文物执法部门有义务根据该企业违反文物保护法的情况，向其他行政机关通报要求其进行行政处罚。比如，向住建部门报告，要求撤销其房地产开发资质；向规划部门报告，要求撤销其相关规划许可证。“如果不这么做，那就是文物部门推诿、不作为。”

        对此，姜继荣表示，不是文物部门颁发的资质和许可证，文物部门无权撤销。而提请其他部门联合处罚，目前仍没有建立相关机制。

        知情人士介绍，现在很多房地产企业就是为了某一个项目成立的，以颜料坊地块为例，此前的南京吉庆房地产开发公司就是一家专为开发该地块而成立的公司，2014年被泰禾集团收购。这类公司即使关门并把它列入黑名单、取消其开发资质与相关许可证，震慑力也不大。

        “有的是有法不依，有的是违法不究，有的是互相推诿。若干条法管不住一个企业，凸显文物保护的执法困境。”南京大学政府管理学院教师姚远指出，一方面要完善相关司法解释，让文物保护更加有法可依，减少部门推诿、企业规避法律的空间；另一方面，行政处罚难以遏制法人犯法，有必要引入“双罚制”，对法人单位的违法行为，既要处罚单位，又要处罚单位中的直接责任人。

        “在房地产市价动辄每平方米数万元的情况下，拆掉一处文物建筑，就可以为房地产项目腾出上千万甚至上亿元的利润空间。应当追究责任人的刑事责任。”全国政协委员、南京大学政府管理学院院长张凤阳说，最高人民法院应出台相应司法解释，使文物保护法与刑法中的“故意损毁文物罪”和“故意损毁名胜古迹罪”充分对接，将破坏市县级文物保护单位、未定级不可移动文物、历史建筑、历史街区村镇的行为纳入刑事立案范围，以避免地方公检法机关对文物犯罪案件立案不送、以罚代刑、重罪轻判的现象。□

《瞭望》新闻周刊2015年3月23日第12期